II OSK 2051/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 346/22 w sprawie ze skargi K.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 22 grudnia 2021 r. znak: DOA-WPPOH.612.159.2021.EK.4 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K.S. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę: 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 346/22, w wyniku rozpoznania skargi K.S. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z dnia 22 grudnia 2021 r. znak: DOA-WPPOH.612.159.2021.EK.4 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ) postanowieniem z 9 kwietnia 2021 r. działając na podstawie art. na podstawie art. 60 ust. 1, art. 53 ust 4 pkt 8 i art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r., poz. 293 ze zm.) dalej: u.p.z.p., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy Nr BIO.6730.8.2021.AP dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na częściach działek nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy było wymagane z uwagi na lokalizację inwestycji w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Rospudy" oraz projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "Dolina Górnej Rospudy" (kod obszaru PLH200022). Na terenie tym obowiązuje Uchwała Sejmiku Województwa Podlaskiego z 22 czerwca 2015 r. Nr XI1/90/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Rospudy" (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z 26 czerwca 2015r., poz. 2118) dalej: uchwała oraz Uchwała Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 25 czerwca 2018r. Nr L/471/18 zmieniającą ww. uchwałę (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z dnia 29 czerwca 2018r., poz. 2909). Planowana inwestycją polega na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z potrzebnymi urządzeniami na częściach działek nr [...] położonych w obrębie [...], gmina [...]. Zgodnie z ewidencją gruntów na ww. działkach występują użytki rolne oznaczone symbolami RV, RVI. Na działce nie występują lasy. Działki są niezagospodarowane, porośnięte dziką roślinnością i drzewami. Działki inwestycyjne położne są częściowo w 100 m strefie ochronnej jeziora [...]. W projekcie decyzji prawidłowo wyznaczono nieprzekraczalną stumetrowa linię zabudowy od strony jeziora. Wskazano także, że planowane jest usunięcie 79 drzew należących do gatunków sosna zwyczajna, brzoza brodawkowata, świerk pospolity oraz klon pospolity. Zdaniem RDOŚ realizacja inwestycji koliduje z zadrzewieniami znajdującymi się na działkach, gdyż narusza zakaz dotyczący likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych – w § 4 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały wskazano, iż na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Rospudy" zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W dalszej kolejności organ I instancji analizował możliwość zastosowania odstępstw od ww. przepisu, nie znajdując do tego podstaw. Z uwagi na brak możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji odstąpił od analizy zgodności inwestycji z przepisami w zakresie obszarów Natura 2000. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K.S. W wyniku jego rozpoznania GDOŚ postanowieniem z dnia 22 grudnia 2021 r. znak: DOA-WPPOH.612.159.2021.EK.4 utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, iż w toku postępowania zlecił RDOŚ przeprowadzenie oględzin w celu ustalenia, czy na terenie inwestycji aktualnie występują zadrzewienia śródpolne, przydrożne i nadwodne. Oględziny przeprowadzono w dniu 21 września 2021 r. Dalej organ wskazał, iż w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji w pierwszej kolejności musi zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego wyznaczających inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Następnie powinien uwzględnić wpływ inwestycji na obszary Natura 2000. W sprawie konieczne było wyjaśnienie, czy inwestycja nie jest sprzeczna z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.) dalej: u.o.p. wynikającymi z utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Rospudy", w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że z terenu inwestycji usunięto 79 drzew, co potwierdził protokół oględzin. Następnie wobec powyższego GDOŚ stwierdził, że prawidłowo organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji, gdyż naruszenie zakazów umożliwiłoby realizację inwestycji, która nie mogłaby być zrealizowana, gdyby przedmiot ochrony istniał w pierwotnym kształcie. Usunięcie zadrzewień śródpolnych zakwalifikowano, jako działania niezgodne z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały. Ponadto z protokołu przeprowadzonych oględzin wynika, iż usunięte drzewa nie kwalifikowały się do zastosowania odstępstw – drzewa miały obwody większe niż wskazane w § 4 ust. 1 a pkt 1 uchwały, a charakter inwestycji nie potwierdza, aby zostały usunięte w celu przywrócenia użytkowania gruntów rolnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie GDOŚ wniósł K.S. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7. oraz art. 75, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej: k.p.a. poprzez m.in. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych oraz naruszenie § 4 ust. 1 i ust. 1a uchwały, poprzez jego niezastosowanie. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uznał za zasadną i wskazał, iż stan faktyczny ustalony przez organ odwoławczy potwierdzał, iż w dacie wydania postanowienie na działkach nr [...] nie było 79 drzew wskazanych do usunięcia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wcześniej zostały wycięte. Skarżący dokonał bowiem zgłoszenia usunięcie tych drzew. Dalej Sąd wojewódzki wyjaśnił, że RDOŚ postanowieniem z dnia 17 grudnia 2020 r., nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na usunięciu 79 sztuk drzew. Po dokonaniu oględzin, Wójt Gminy [...] nie zgłosił sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. W związku z tym na przełomie lutego i marca 2021 r. wycięto 79 drzew. Skoro K.S. dokonał wycięcia drzew zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, to w ocenie Sądu drzewa te jako nie istniejące, nie mogły stanowić przeszkody do uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji podniósł, iż ocena prawidłowości postępowania związanego z brakiem sprzeciwu Wójta Gminy [...] nie mogła być dokonana w tym postępowaniu uzgodnieniowym. Ustalano, że brak wniesienia sprzeciwu wynikał z wadliwej oceny Wójta oraz, że doszło do nadużycia prawa pozostawało poza zakresem działania organu w postępowaniu uzgadniającym. Sąd wyjaśnił, iż w procesie stosowania prawa organ współdziałający dokonuje weryfikacji zgodności projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody, a weryfikacja ta odbywa się poprzez badanie zgodności planowanej inwestycji z normami ochrony przyrody, ale w odniesieniu do aktualnego stanu faktycznego. Reasumując, Sąd I instancji uznał, iż odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nastąpiła z naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały w zw. z art. 8 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GDOŚ zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie I. przepisów prawa materialnego tj. 1) błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały tj. zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych - polegającą na przyjęciu, iż organy ochrony przyrody analizując zgodność projektu decyzji o warunkach zabudowy z ww. zakazem powinny oceniać wyłącznie aktualny stan faktyczny grunty, doprowadzając tym samym do legalizacji działań niezgodnych z ww. zakazem; 2) błędną wykładnię art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 83f u.o.p., prowadzącą do przyjęcia, że w sprawie organ uzgadniający był zwolniony z dokonania oceny czy planowana inwestycja narusza zakaz zwarty w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwaly, w związku z brakiem sprzeciwu Wójta Gminy [...] na zgłoszenie wycinki drzew występujących w granicach terenu inwestycji, co doprowadziło do niezastosowania § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały, tj. zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, który powinien znaleźć zastosowanie w sprawie, a Sąd I instancji powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a.; II. przepisów postepowania tj.; 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały polegających na uwzględnieniu skargi poprzez przyjęcie przez Sąd, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy w rzeczywistości takie naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca; 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały, poprzez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena prawa materialnego w sprawie doprowadzić powinna do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 3) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną ocenę i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że doszło do naruszenia prawa, tj. zasady zaufania do władzy publicznej, poprzez dokonanie przez RDOŚ i GDOŚ, odmiennej oceny możliwości usunięcia drzew niż ta, którą dokonał Wójt Gminy [...]. Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie organ wniósł o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych zrzekając się jednocześnie rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Poza sporem w sprawie pozostaje, że postępowanie przeprowadzone przez organy ochrony środowiska było konsekwencją złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych na działkach oznaczonych nr [...]. Okolicznością bezsporną jest również to, że przedmiotowe działki położone są w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Rospudy" oraz projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "Dolina Górnej Rospudy", w odniesieniu do którego obowiązuje uchwała sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. oraz uchwała zmieniająca z dnia 25 czerwca 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Rospudy". Dokonując kontroli wydanych postanowień odmawiających uzgodnienia warunków zabudowy WSA wskazał, że w postępowaniu uzgodnieniowym istotne było jedynie ustalenie, czy aktualnie na działkach objętych wnioskiem istnieją formy przyrody objęte ochroną wskazanych powyżej uchwał. Natomiast bez znaczenia pozostaje fakt uprzedniego usunięcia z przedmiotowych działek zadrzewień podlegających ochronie oraz ocena prawna dokonanego w tym zakresie przez inwestora zgłoszenia. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że na działkach objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy istniały formy ochrony przyrody, które zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 Uchwały nr XII/90/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Rospudy" obejmowały zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Skarżący powołując się na zawarte w § 4 ust. 1a pkt 1 lit. b odstępstwo od zakazu usuwania zadrzewień, które pozwala na usunięcie drzew o wymiarach i gatunkach określonych w tym przepisie w celu przywrócenia użytkowania gruntów rolnych, dokonał zgłoszenia a następnie usunął drzewa na przedmiotowych działkach. Z analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz faktu, że drzewa zostały usunięte z miejsc, w których posadowione mają być budynki mieszkalne jednoznacznie wynika, że wycinka drzew został zrealizowana w celu przygotowania gruntu pod zabudowę, a nie jak wskazał skarżący w zgłoszeniu w celu przywrócenia użytkowania gruntów rolnych. Przyjęcie w takiej sytuacji, że działki aktualnie nie posiadają już form ochrony przyrody, a co za tym idzie brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności projektowanej inwestycji z przepisami uchwały w sprawie obszaru chronionego, prowadziłoby do sytuacji, w której pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy oznaczałoby niejako legalizację bezprawnie podjętych działań, które doprowadziły do zniszczenia istniejących zadrzewień w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Rospudy" i sanowały tym samym obejście prawa. Przy tak zgromadzonym materiale dowodowym WSA błędnie dopatrzył się naruszenia przez organy ochrony środowiska przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wzruszenie wydanych przez nie rozstrzygnięć, co czyni zasadnym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie. Konsekwencją powyższego jest to, że przyjęte przez GDOŚ oraz przez RDOŚ stanowisko, iż planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały jest prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.