II OSK 2049/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku oraz Z. i D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 835/20 w sprawie ze skargi I. A., J. L., Z. H., E.G. oraz R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od I. A., J. L., Z. H., E.G. oraz R. M. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od I. A., J. L., Z. H., E.G. oraz R. M. solidarnie na rzecz Z. S. i D.S. solidarnie kwotę 494 (czterysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 835/20 uwzględnił skargę I. A., J. L., Z.H., E.G. oraz R.M. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. 1.2. Wójt Gminy P. decyzją z [...] grudnia 2015 r. ustalił na wniosek Z.S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie gospodarstwa drobiarskiego o innowacyjny obiekt inwentarski: budowa kurnika o obsadzie 39 tys. sztuk bojlerów (156 DJP) wraz z infrastrukturą techniczną, dwa silosy na paszę po 20 ton, dwa zbiorniki LPG podziemne po 6,7 m3 na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości K., gmina P.. 1.3. W dniu 27 marca 2017 r. do Wójta Gminy P. wpłynął wniosek skarżących o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją z [...] grudnia 2015 r. We wniosku wskazali, że nie zostali poinformowani o toczącym się postępowaniu, a o wydaniu decyzji dowiedzieli się dopiero 3 marca 2017 r. W konsekwencji wnioskodawcy zostali pozbawieni możliwości brania udziału w postępowaniu mimo tego, że posiadają nieruchomości znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, a co za tym idzie mają interes prawny do brania udziału w sprawie. 1.4. Wójt Gminy P. wznowił postępowanie administracyjne, po czym decyzją z [...] czerwca 2019 r. odmówił uchylenia ww. decyzji z [...] grudnia 2015 r. Zdaniem organu skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] grudnia 2015 r. z uwagi na brak interesu prawnego. Wskazanie hipotetycznych utrudnień związanych z możliwością wystąpienia uciążliwości np. w ruchu drogowym i zwiększenia intensywności tego ruchu, zwiększeniem hałasu, możliwością zacienienia, czy też spadkiem subiektywnie odczuwanego bezpieczeństwa, niewywiedzione z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, nie jest wykazaniem interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. 1.5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] czerwca 2019 r. Kolegium stwierdziło, że skoro w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, i w uzgodnieniu z organami ochrony środowiska przyjęto, iż obszar oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem nie będzie wykraczał poza teren działki na nieruchomości sąsiednie, to nie ma podstaw, aby przyjąć odmienne ustalenia w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium zauważyło, że skarżący nie wskazali, iż ich nieruchomości graniczą bezpośrednio z działką inwestora, a z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by oddziaływanie planowanej inwestycji mogło skutkować ograniczeniami w sprawowaniu władztwa nad nieruchomościami będącymi własnością skarżących. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji w postaci odorów, natężenia ruchu, hałasu, spalin samochodowych nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy. Podnoszenie, że decyzja może naruszać szereg przepisów w tym m.in. art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego poprzez nieposzanowanie uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek, naruszenie ich prawa własności oraz sprzeczność z zasadą dobrego sąsiedztwa nie daje podstawy do uznania, iż skarżącym powinien przysługiwać statut stron w tym postępowaniu. 1.6. Po rozpoznaniu skargi skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu zakres stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy winien zostać określony również z uwzględnieniem granic obszaru analizowanego wyznaczonych na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie). Właściciele nieruchomości położonych w tym obszarze winni zostać uznani za strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Podkreślono, że organy administracyjne obu instancji oceniając przymiot skarżących jako stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy nie zbadały czy należące do skarżących nieruchomości położone są w obszarze analizowanym wyznaczonym w tej sprawie. Natomiast ustalenia w tym zakresie oparły wyłącznie na podstawie innych postępowań, to jest: zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z dnia [...] września 2015 r. oraz Starosty K. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę i rozbudowę gospodarstwa drobiarskiego do chowu brojlerów o innowacyjne obiekty drobiarskie. Oznacza to w ocenie Sądu, iż organy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. 2.1. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa) oraz w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp), a także § 3 ust. ww. rozporządzenia, wyrażające się w nieuprawnionym przyjęciu, że zakres stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy winien zostać określony z uwzględnieniem granic obszaru analizowanego co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, a właściciele nieruchomości położonych w tym obszarze winni zostać uznani za strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, podczas gdy właściwe zastosowanie norm wywiedzionych z powyższych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że o interesie prawnym stron w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza jedynie znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy wpływ zawartego w decyzji rozstrzygnięcia odnośnie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na nieruchomości sąsiednie, w tym na możliwy sposób ich zagospodarowania, a norma regulująca sposób wyznaczenia i fizyczne (przestrzenne) granice terenu analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek nie stanowi źródła interesu prawnego w sprawie w sposób jaki przyjął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 138 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa wyrażające się w sformułowaniu zawartego w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w sposób sprzeczny z jego uzasadnieniem i zwartymi w nim wskazaniami dla organów administracji co do dalszego postępowania, co doprowadziło do niespójności i niekonsekwencji w sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, a przez to do niejasności co do dalszego toku postępowania i sposobu usunięcia stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa procesowego; b) art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Ppsa wyrażające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, a w razie nieuwzględnienia tego zarzutu, błędnej kwalifikacji prawnej stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa oraz ich skutków, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do sformułowania błędnego rozstrzygnięcia w sprawie; c) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 lit. c oraz art. 153 Ppsa, a także art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy od okoliczności faktycznych pozbawionych w świetle prawidłowo stosowanych norm prawa materialnego wpływu na sposób jej załatwienia co do istoty, co doprowadziło do błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz sformułowania chybionych wskazań co do dalszego postępowania organów; d) art. 202 § 1 w zw. z art. 200 Ppsa poprzez zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących z osobna zwrotu kosztów postępowania, podczas gdy ewentualny zwrot kosztów winien odpowiadać udziałowi w sprawie każdego z działających wspólnie i wnoszących jedną skargę skarżących oraz uwzględniać okoliczność, że dochodzone prawa i obowiązki wynikają z tożsamych podstaw fatycznych i prawnych oraz jednego aktu administracyjnego i mógł zostać ewentualnie zasądzony na rzecz skarżących solidarnie. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 2.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli również uczestnicy postępowania Z. i D. S., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 35 § 1 i art. 37 § 1 Ppsa przez rozpoznanie sprawy ze skargi pełnomocnika, który nie był należycie umocowany, co wyczerpuje przesłankę nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 2 Ppsa; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa polegające na dokonaniu nieprawidłowej kontroli decyzji organu administracji i w konsekwencji niezasadne jej uchylenie, na skutek wadliwego przyjęcia, że organ wydający decyzję naruszył przepisy art. 28 Kpa oraz § 3 rozporządzenia pomimo tego, że do naruszenia takiego nie doszło; c) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez wadliwą kontrolę akt postępowania i pominięcie treści "Wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizy formalno-prawnej" stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy P. poprzez pominięcie wielkości gospodarstwa rolnego, co miało bezpośredni wpływ na określenie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie; d) art. 141 § 4 Ppsa polegające na sporządzeniu uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 Ppsa poprzez sformułowanie oceny prawnej niemożliwej prawnie do zrealizowania w ponownym postępowaniu; f) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej Pusa) polegające na wadliwym przyjęciu, iż zaskarżona decyzja narusza prawo; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 Kpa w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przepisy te powinny być zastosowane w sprawie dla określenia kręgu stron postępowania, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyłącza art. 61 § 4 upzp; W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżący wnieśli o ich oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skargi kasacyjne są zasadne. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 4.3. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej Z. i D. S. dotyczący naruszenia art. 35 § 1 i art. 37 § 1 Ppsa przez rozpoznanie sprawy ze skargi pełnomocnika, który nie był należycie umocowany. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że zakres pełnomocnictw udzielonych przez skarżących nie wskazywał jednego konkretnego postępowania w ramach, którego udzielają pełnomocnikowi umocowania, lecz miał zakres szeroki i obejmował również postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący nie kwestionowali zresztą działania pełnomocnika, a dodatkowo załączyli nowe zawierające potwierdzenie dokonanych w ramach niniejszego postępowania czynności. 4.4. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżący powinni mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji o warunkach zabudowy i czy mogli wnioskować o wznowienie postępowania. O istnieniu interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 1809/12; z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 135/11; z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10, z 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1661/21). O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują zatem z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie. Z pola widzenia nie można również stracić przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z ww. rozporządzenia wynikają bowiem uwarunkowania, w jakich realizacja planowej inwestycji będzie możliwa, również w aspekcie jej oddziaływania na tereny sąsiednie. Przyjmuje się, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z tego przepisu do uczestniczenia jako strona (art. 28 Kpa) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. 4.5. W tym kontekście samo położenie nieruchomości skarżących w obszarze analizowanym, wyznaczonym na podstawie § 3 rozporządzenia w celu ustalenia spełnienia warunku kontynuacji i wyznaczenia wskaźników planowanej zabudowy pozostających w korelacji z wskaźnikami zabudowy w tym obszarze, nie oznacza automatycznie przyznania przymiotu strony właścicielom nieruchomości znajdujących się w tym obszarze. Nie stanowi jednak przesłanki wyznaczenia obszaru analizowanego zidentyfikowanie nieruchomości, na które inwestycja oddziałuje i ogranicza możliwość zagospodarowania. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie zachodzi tu automatyzm, a właściciele nieruchomości w obszarze analizowanym, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 Kpa. Zasadnie obie skargi kasacyjne zarzucają zatem naruszenie art. 28 Kpa w zw. z § 3 rozporządzenia. Położenie nieruchomości w obszarze analizowanym w żaden sposób nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego przez właścicieli (użytkowników wieczystych) tych nieruchomości, konieczne jest bowiem wykazanie oddziaływania danej inwestycji na konkretną nieruchomość. Przy tym należy dodać, że z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie też kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być ocenienie w kategorii faktycznych immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są oceniane w ramach postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (zgody budowlanej) na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. zacienienie czy hałas (por. wyroki NSA z 13 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3020/18, z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 290/19). Bezpodstawnie zatem Sąd I instancji wytyka organom, że nie zbadały czy należące do skarżących nieruchomości położone są w obszarze analizowanym wyznaczonym w tej sprawie. 4.6. Powyższe uchybienie skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji przeanalizuje odrębnie w sposób wyczerpujący kwestie posiadania interesu prawnego przez poszczególnych skarżących. Nie może być bowiem mowy o posiadaniu wspólnego interesu prawnego przez nich, skoro są właścicielami odrębnych nieruchomości. Obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego będzie zatem ocena zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem specyfiki każdej z nieruchomości skarżących. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. 4.7. W związku z zasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które dotyczą w istocie kwestii oceny prawnej dotyczącej zasad ustalenia interesu prawnego z uwzględnieniem obszaru analizowanego. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazujące jednoznacznie motywy, którymi kierował się Sąd Wojewódzki spełnia wymogi art. 141 § 4 Ppsa i umożliwia kontrolę instancyjną wyroku. 4.8. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.