II OSK 2048/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S., B.M., G.P. i I.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2698/21 w sprawie ze skargi E.S., B.M., G.P. i I.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r. nr KOA/4051/Ar/20 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2698/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S., B. M., G. P. i I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, którzy na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 p.p.s.a.), zaskarżyli wyrok Sądu w całości, zarzucając: - rażące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2021 r., znak [...] została wydana z naruszeniem: a) przepisów art. 156 § 1 pkt 2), art. 158 § 2 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, b) zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), c) zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), d) zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), e) zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), f) wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zasady uwzględniania z urzędu przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony, polegającym na braku należytego rozpoznania zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i braku jednoznacznego wyjaśnienia czy w toku postępowania organ dokonał analizy oddziaływania inwestycji w sposób określony przepisami prawa i czy określił granice terenu inwestycji, a w konsekwencji czy ustalił także wszystkie strony postępowania i czy zapewnił tym stronom możliwość udziału w postępowaniu, a także czy strony zostały należycie zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia braku naruszenia przepisu art. 156 par. 1 pkt 2) k.p.a., ale bez analizy zarzutów skarżących i bez wyjaśnienia skarżącym w uzasadnieniu decyzji dlaczego zarzuty skarżących zdaniem SKO nie były skuteczne, przy czym powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, a wcześniej organy obu instancji, dowolnie uznał, że Burmistrz Miasta J. prawidłowo zrealizował wszystkie obowiązki kwestionowane przez skarżących i nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania wskazywanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze do WSA, a w konsekwencji doszło do oddalenia skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; - naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania i odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w tym zarzutów naruszenia przepisów art 6 k.p.a., art 7 k.p.a., art 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zasady uwzględniania z urzędu przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony, a w zakresie zarzutu naruszenia art. 52, art. 53 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do kwestii prawidłowości dokonania analizy i uzgodnień w zakresie określonym szczegółowo w tych przepisach oraz tego czy decyzja zawierała podstawowe elementy składowe wymagane dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym przede wszystkim warunki inwestycji, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie przez Sąd, któregokolwiek z pominiętych zarzutów mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej bezpodstawnym oddaleniem; - naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art 15 zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym, zamiast na rozprawie, o co wnioskowali skarżący, przy czym powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiło skarżących możliwości jawnego rozpoznania sprawy i zaprezentowania swojego stanowiska bezpośrednio przed sądem, co mogło mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie; - naruszenie art. 52, art. 53 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania przez Burmistrza Miasta J. decyzji nr [...], tj., w dniu [...] marca 2010 r. poprzez ich niezastosowanie; - naruszenie art. 96 ust 1 i 3 ustawy 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez ich niezastosowanie; - naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - w brzmieniu obowiązującym 30 marca 2010 r. - poprzez ich niezastosowanie. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organów I i II instancji i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrz Miasta J. z [...] marca 2010 r. nr [...]. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów w zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty natury procesowej. Z zestawienia zarzutów procesowych podniesionych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do wykazania, że wadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na terenie działki nr ew. [...] w obr. [...], położonej w rejonie Al. N. w J. na podstawie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że w zakresie zarzutów podnoszonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie jest wystarczające wskazanie, że uchybienie nastąpiło, lecz należy przywołać konkretny przepis postępowania, który został naruszony i wykazać, że takie naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie zarzucać organom administracji, że naruszyły wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a Sądowi pierwszej instancji, że naruszenia tego nie dostrzegł. Wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest wyłącznie sprawa administracyjna odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Prawidłowo Sąd Wojewódzki przypomniał specyfikę tego postępowania oraz wskazał, że jego celem jest wyjaśnienie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., których ewentualne zaistnienie musiałoby prowadzić do stwierdzenia nieważność takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc się szczegółowo do wskazanych zarzutów wyjaśnić należy, że zgodnie z powołanym przez stronę art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Naruszenie tego przepisu następuje, gdy sąd wykracza poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga. Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu może być uznany za usprawiedliwiony, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia istotne i oczywiste w takim stopniu, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, że sąd orzekł z przekroczeniem granic sprawy lub że powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto nie wykazali, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W szczególności nie wykazali, jakie konkretne okoliczności wymagały wyjaśnienia, a nie zostały dostrzeżone przez Sąd. Tożsama argumentacja odnosi się do wskazanego jako pierwszego zarzutu "rażącego naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.", pomijając niewyjaśnienie na czym polegać miało "rażące naruszenie" to zestawienie w skardze kasacyjnej równocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest wadliwe. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Ponadto przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 4/22). Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) przez rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z brzmieniem art. 15 zzs4 ust. 2-3 ustawy COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Argumentacja skargi w tym zakresie zmierza do wykazania, że okoliczności sprawy nie uzasadniały rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, a taki sposób procedowania ograniczył skarżącym kasacyjnie możliwość wypowiadania się oraz udzielenia odpowiedzi na ewentualne pytania sądu. W rozpoznawanej sprawie standard ochrony praw strony został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia. Zawiadomienie o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym otrzymały ponad 2 tygodnie przed terminem posiedzenia niejawnego, na którym wydano wyrok. Zarzut naruszenia art. 52, art. 53 oraz art. 54 u.p.z.p. został sformułowany wadliwie. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych (tak jak w ww. przepisach), wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim wskazanymi w art. 175 § 1-3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 7233/21). Z przedłożonych przez spółkę dokumentów wynika, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Oceny złożonych przez spółkę dokumentów w tym zakresie dokonały samodzielnie organy administracji, a Sąd słusznie wskazał, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący takie postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa i wskazania, która to norma została w taki kwalifikowany sposób naruszona. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenie art. 96 ust 1 i 3 ustawy 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z przedstawionych przez spółkę dokumentów wynika, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na obszar Natura 2000 – Dolina Środkowej Wisły, a obszar ten znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Nie ma znaczenia dla sprawy złożona przez skarżących kasacyjnie kserokopia decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2016 r. bowiem dotyczy inwestycji planowanej w dalekiej odległości od inwestycji objętej w niniejszej sprawie kontrolą Sądu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.