II OSK 2046/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2772/15 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 marca 206 r., sygn. akt IV SA/Wa 2772/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1981 r., Wojewoda [...] podjął z urzędu postępowanie scaleniowe części gruntów wsi K., gmina R.. Projekt scalenia gruntów opracowany został na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13) i został zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r., uchyloną w części decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] sierpnia 1982 r., a w pozostałej części utrzymaną w mocy. Wnioskiem z dnia 19 września 2011 r. A. C. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r., w części dotyczącej gruntów stanowiących dawną parcelę nr [...], obecnie działkę nr [...], stanowiącą drogę dojazdową. Skarżąca wskazała, że jest spadkobiercą po ojcu L. C., a w skład spadku wchodzi m.in. działka o nr [...], do której drogę dojazdową stanowi działka o nr [...]. Skarżąca twierdziła, że w wyniku podziału sąsiedniej nieruchomości okazało się, że działka nr [...] błędnie została objęta postępowaniem scaleniowym, gdyż działki siedliskowe nie powinny podlegać scalaniu gruntów. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] sierpnia 1982 r. Pismem z dnia 21 maja 2015 roku A. C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. W uzasadnieniu wskazała, że organ dokładnie wiedział kto jest właścicielem przedmiotowej działki i przeprowadzający scalenie lub organ wydający decyzję popełnili błąd. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2015 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, stan własności lub posiadania uczestników scalenia lub wymiany gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określało się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Z akt sprawy wynika, że dawna parcela nr [...], będąca przedmiotem umowy kupna-sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1970 r., stanowiąca drogę powszechnego korzystania, na skutek założenia nowej ewidencji gruntów dla obrębu K., weszła w skład działki nr [...], pełniącej funkcję drogi gospodarczej, która to w rejestrze ewidencji gruntów z 1975 r. była wykazana jako przedmiot władania Gminy R. M.. Następnie m.in. niezabudowana działka nr [...], została objęta postępowaniem scaleniowym i jako władająca gruntem wpisana została Gmina R.. W rejestrze po scaleniu, Gmina R. była również wykazana jako władająca wyżej wymienionym gruntem, oznaczonym jako działka nr [...]. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności wypisów z rejestru gruntów dla obrębu K. z dnia 2 października 2012 r., w ewidencji gruntów i budynków figuruje działka nr [...] w odniesieniu, do której jako władający na zasadach posiadania samoistnego wpisana jest Gmina R. M.. W związku z faktem, że w rejestrze ewidencji gruntów sporządzonym jeszcze przed wszczęciem postępowania scaleniowego jako władający gruntem stanowiącym działkę nr [...] wpisana była Gmina R. M., ekwiwalent za te grunty został wydzielony ostatecznie tej gminie. Organ prowadzący postępowanie scaleniowe nie miał zatem - zdaniem Ministra - obowiązku badania tytułów własności do gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, lecz zgodnie z dyspozycją art. 10 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, podstawę w tym zakresie stanowił rejestr ewidencji gruntów. W dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów, które wskazywałyby, że organowi prowadzącemu postępowanie scaleniowe znany był fakt istnienia aktu notarialnego z dnia [..] maja 1970 r., z którego wynika, że L. C. - ojciec A. C. oraz W. S. nabyli na współwłasność m.in. parcelę nr [...], która to w wyniku założenia nowej ewidencji gruntów w 1975 r. weszła w skład działki nr [...], a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania scaleniowego datowanego na 1982 r. Powyższe mogło stanowić przesłankę jedynie do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wniosła A. C., zarzucając naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 oraz art. 156 § 1 pkt. 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ administracji nie dokonał ustaleń w zakresie koniecznym do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 2 ust.2 pkt 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, w ewidencji podaje się osobę właściciela lub inne osoby władające gruntem i budynkiem. Dekret ten obowiązywał w dacie przeprowadzania scalenia. L. C., na tę nieruchomość miał założoną księgę wieczystą od 1970 r. Po wpisie do księgi wieczystej został zawiadomiony organ prowadzący ewidencję przez Państwowe Biuro Notarialne w K.. Ewidencja gruntów musi być zgodna ze stanem prawnym, gdyż wpis ma charakter deklaratoryjny i nie tworzy stanu prawnego. Należy też dodać, że zawsze przed scaleniem następowała aktualizacja ewidencji. Zdaniem skarżącej, w sposób nie budzący wątpliwości organ scaleniowy rażąco naruszył prawo to jest art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów w związku z art. 2 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Naruszył także art. 1 ust. 3 w/w ustawy scaleniowej, gdyż objęto scaleniem działkę siedliskową bez jakiejkolwiek zgody jej ojca. W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do podniesionych w niej zarzutów i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ, przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z treści zaskarżonych decyzji wynika, iż w niniejszej sprawie organ, uznał, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] sierpnia 1982 r. w przedmiocie zatwierdzenia scalenia części gruntów wsi K., gmina R., nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko to zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została w oparciu o art. 12 ustawy z 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, które wskazują organ właściwy do wydania decyzji oraz wskazują, że decyzja ta jest ostateczna i stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych. Nie przesądza jednak tytułu własności. Z treści zaskarżonej w sprawie decyzji wynika, że Minister Rolnictwa zbadał stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji i wbrew zarzutom podniesionym przez skarżącą zasadnie organ uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wskazujący na bezprawne objęciem scaleniem działki siedliskowej nr [...] bez zgody właściciela oraz przeprowadzenie postępowania bez uwzględnienia obowiązującego stanu prawnego nieruchomości. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji art. 10 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, stan własności lub posiadania uczestników scalenia lub wymiany gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określało się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Z akt sprawy - wbrew twierdzeniem skarżącej - wynika, że dawna parcela nr [...], będąca przedmiotem umowy kupna-sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1970 r., stanowiła drogę powszechnego korzystania i na skutek założenia nowej ewidencji gruntów dla obrębu K., weszła w skład działki nr [...], pełniącej funkcję drogi gospodarczej, która to w rejestrze ewidencji gruntów z 1975 r. była własnością Gminy R. M.. Następnie m.in. niezabudowana działka nr [...], została objęta postępowaniem scaleniowym i jako władająca gruntem wpisana została Gmina R.. W rejestrze po scaleniu, Gmina R. była również wykazana jako władająca wyżej wymienionym gruntem, oznaczonym jako działka nr [...]. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności wypisów z rejestru gruntów dla obrębu K. z dnia 2 października 2012 r., w ewidencji gruntów i budynków figuruje działka nr [...] w odniesieniu, do której jako władający na zasadach posiadania samoistnego wpisana jest Gmina R. M.. W związku z faktem, że w rejestrze ewidencji gruntów sporządzonym jeszcze przed wszczęciem postępowania scaleniowego, jako władający gruntem stanowiącym działkę nr [...] wpisana była Gmina R. M., w świetle przytoczonego na wstępie art. 10 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów organ prowadzący postępowanie scaleniowe nie miał obowiązku badania tytułów własności do gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, bowiem podstawę w tym zakresie stanowił rejestr ewidencji gruntów, chyba że jakaś strona postępowania kwestionowała w jego toku przyjęte ustalenia. W dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej brak jest jednak dowodów, które wskazywałyby, że organowi prowadzącemu postępowanie scaleniowe znany był fakt istnienia aktu notarialnego, z którego wynika, że L. C.- ojciec A. C. oraz W. S. nabyli na współwłasność m.in. parcelę nr [...], która to w wyniku założenia nowej ewidencji gruntów w 1975 r. weszła w skład działki nr [...], a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania scaleniowego. W odniesieniu do zarzutu braku zgody ojca skarżącej na wydzielenie drogi, Sąd wskazał, że jednym z celów postępowania scaleniowego jest racjonalne uregulowanie dojazdów, a w związku z tym zaprojektowanie odpowiedniej sieci dróg. Cel ten był realizowany także poprzez poszerzanie dróg wiejskich, co również miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych wydziela się bez odszkodowania z gruntów należących do uczestników scalenia. W związku z tym każdemu z uczestników scalenia zmniejsza się przysługujący mu ekwiwalent za scalone grunty o taką jego cześć, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów wydzielonych na wymienione cele do wartości szacunkowej wszystkich scalonych gruntów. Grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych przechodzą na własność Państwa. Sąd podkreślił, że w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji obowiązywał więc przepis prawa, który również uprawniał organ do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie wydzielenia drogi i to bez stosownego odszkodowania i zgody właściciela. Sąd stwierdził, że podnoszona przez skarżącą przesłanka istnienia aktu notarialnego z 1970 r. stanowić może podstawę wznowienia postępowania (które z uwagi na upływ terminów określone w k.p.a, nie może być już wszczęte). Skoro w rozpoznawanej sprawie organ orzekał w trybie nieważnościowym, wbrew zarzutom podniesionym przez stronę skarżącą nie mógł w tym postępowaniu uwzględnić również podstaw wznowieniowych. Jak wskazano bowiem powyżej postępowanie nieważnościowe i wznowieniowe są to dwa odrębne i niezależnie postępowania. Sąd nie stwierdził także, by przy wydaniu decyzji obu instancji doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. czy też innych przepisów postępowania wskazanych przez skarżącą. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. C., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. wobec nieustalenia czy organy scaleniowe wiedziały o tym, kto jest właścicielem nieruchomości lub mogły się o tym dowiedzieć oraz czy parcela nr [...] wchodziła w skład działki siedliskowej, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec uznania, że decyzje scaleniowe nie naruszają prawa w sposób rażący i na tej podstawie oddalenie skargi. Wskazując na powyższe naruszenia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż właścicielami parceli nr [...] byli L. C. i W. S., umowa kupna sprzedaży była zwarta w formie aktu notarialnego i wpisana do księgi wieczystej. Państwowe Biuro Notarialne wysyłało zawiadomienie do ksiąg wieczystych. Skoro organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej uznał, że organy prowadzące postępowanie scaleniowe takich informacji nie miały, to powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie. Mógł zwrócić się do Starostwa Powiatowego w K. o udzielenie informacji, kto figurował w ewidencji gruntów jako właściciel parceli [...] przed wpisaniem Gminy R. M.. Organ nie wyjaśnił również czy parcela ta stanowiła część działki siedliskowej. To, że miała ona inny numer ewidencyjny nie jest dowodem na to, że nie wchodziła w skład działki siedliskowej. Działka to przylegała do wcześniejszej działki siedliskowej i w dacie scalenia wchodziła w jej skład. Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej, skarżąca wskazała, iż L. C. i W. S. byli właścicielami części działki nr [...] w dacie wydania decyzji scaleniowej. Działka ta byłą nazwana w ewidencji jako droga gospodarska, stanowiła dojazd do działki właścicieli i nikt inny tej drogi nie używał. Przyznanie tej działki Gminie R. stanowi rażące naruszenie prawa. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków musiał wiedzieć o prawie własności parceli [...], gdyż zgodnie z art. 10 pkt 2 dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków państwowe biura notarialne miały obowiązek zawiadamiać o każdym akcie notarialnym, który powodował zmiany w ewidencji. Ponadto wpis do ewidencji miał charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność podlega szczególnej ochronie państwa, a art. 16 pkt 1 ustawy z 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, iż decyzja scaleniowa nie przesądza prawa własności. Gmina bezprawnie przywłaszczyła sobie cudzą własność, a właściciel nie otrzymali za to żadnego ekwiwalentu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. wobec nieustalenia czy organy scaleniowe wiedziały o tym, kto jest właścicielem nieruchomości lub mogły się o tym dowiedzieć oraz nieustalenia czy parcela nr [...] wchodziła w skład działki siedliskowej. Na wstępie podkreślenia wymaga, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 - 159 k.p.a.). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja (wyroki NSA: z dnia 6 marca 2018 r., II OSK 1190/16, z dnia 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13) stan własności lub posiadania uczestników scalenia lub wymiany gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określało się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. W dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji scaleniowej z dnia [...] kwietnia 1982 r. (jak również w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1982 r. w postępowaniu odwoławczym przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej) w ewidencji gruntów jako władający działką nr [...] (w której skład wchodziła także parcela [...]), stanowiącą drogę gospodarską, wpisana była Gmina R. M. i te dane ewidencyjne stanowiły jedyną podstawę do przyjęcia stanu własności tej działki. Nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej niedokonania przez Ministra ustaleń czy organom scaleniowym w 1982 r. znana była okoliczność nabycia przez ojca skarżącej parceli [...] w 1970 r. Organy te nie miały obowiązku badania tytułów własności do gruntów objętych postępowaniem scaleniowym. Zgodnie z art. 16 ustawy z 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych. Decyzja ta nie przesądza tytułu własności. Przepisy art. 10 i 16 powołanej ustawy są ze sobą powiązane. Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wydawana była w oparciu o dane własnościowe zawarte w ewidencji gruntów, dawała podstawę do wpisu w księgach wieczystych, lecz nie przesądzała ona ostatecznie podmiotowego zakresu prawa własności nieruchomości podlegających scaleniu. Rozstrzygnie sporów dotyczących stosunków własnościowych w tym zakresie należy do właściwości sądów powszechnych. Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 8 maja 2015 r., III CSK 301/14 (Lex nr 1712818) po zakończeniu postępowania scaleniowego może być prowadzony spór sądowy, ale w znaczeniu podmiotowym, tj. spór kto jest właścicielem nowej działki. Podkreślenia również wymaga, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – L. C. był wzywany do zgłoszenia uwag do projektu scalenia, lecz w "Kwestionariuszu życzeń uczestników scalenia" widnieje jego oświadczenie z dnia 15 czerwca 1981 r., że chce "całość pozostawić bez zmian", natomiast w "Wykazie oświadczeń uczestników scalenia" z dnia 28 września 1981 r. stwierdzono, że pomimo zawiadomienia w przewidzianym terminie zainteresowany nie zgłosił się. Zatem miał on możliwość wykazania swojego tytułu własności do części działki nr [...] w toku postępowania scaleniowego, lecz tego nie zrobił. Brak jest dowodów, które wskazywałyby, że organowi prowadzącemu postępowanie scaleniowe znany był fakt istnienia aktu notarialnego z dnia [...] maja 1970 r. Wymaganie od organu nadzoru, aby po ponad 30 latach dokonywał ustaleń w zakresie wiedzy organów prowadzących postepowanie scaleniowe w 1982 r. o prawie własności ojca skarżącej do części działki nr [...] jest zatem nieuzasadnione. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Przepis ten stanowi o dopuszczalności objęcia scaleniem gruntów pod zabudowaniami (działek siedliskowych) tylko za zgodą ich właścicieli (samoistnych posiadaczy). Z akt sprawy wynika, że dawna parcela nr [...] zawsze stanowiła drogę, a nie grunt zabudowany. Na skutek założenia nowej ewidencji gruntów dla obrębu K. w 1975 r., weszła ona w skład działki nr [...], pełniącej funkcję drogi gospodarczej, którą władała Gmina R. M.. Nawet jeśli dawna parcela nr [...] stanowiła drogę dojazdową do działki siedliskowej L. C., to nie można przyjąć, że był to grunt zabudowany wchodzący w skład tej działki siedliskowej, a zatem, że wymagana była zgoda właścicieli na objęcie jej postępowanie scaleniowym. Dodać należy, iż – zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych wydziela się bez odszkodowania z gruntów należących do uczestników scalenia. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych przechodzą na własność Państwa. Zatem – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – organ scaleniowy był uprawniony do wydzielenia drogi wiejskiej nawet bez stosownego odszkodowania i bez zgody właściciela nieruchomości. W związku z powyższym nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd prawidłowo uznał, że decyzje scaleniowe będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności nie naruszają prawa w sposób rażący, a więc nie została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkująca wyeliminowaniem z obrotu prawnego tych decyzji. Jeżeli nawet – jak twierdzi skarżąca – scaleniem w 1982 r. została objęta część działki nr [...] będąca własnością jej ojca, to może dochodzić ona swoich praw do tej nieruchomości na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.