II OSK 2038/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1164/15 w sprawie ze skargi B. W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r., II SA/Gl 1164/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] 2015 r., [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] 2015 r., [...], umorzył postępowanie administracyjne, a także zasądził od Inspektora Wojewódzkiego na rzecz skarżących B. W. i M. W. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe decyzje poprzedzone zostały następującymi okolicznościami. Decyzją z dnia [...] 2015 r., [...] Inspektor Powiatowy umorzył postępowanie w sprawie okien w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] od strony budynku [...].W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że otwory okienne znajdujące się w budynku w ścianie granicznej, od strony nieruchomości[...] przy ul. [...] istnieją od lat 30-tych ubiegłego wieku. Właściciel budynku dokonał wymiany jedynie starej stolarki okiennej (skrzydeł okiennych) bez naruszenia konstrukcji budynku w obrysie istniejących otworów. Wykonane roboty budowlane stanowiły bieżącą konserwację obiektu budowlanego. Nie stanowi to żadnej kategorii reglamentowanych robót budowlanych, a ich wykonanie nie wymagało uzyskania zgody organu. W tej sytuacji Inspektor Powiatowy umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu z dnia 25 sierpnia 2015 r. B. i M. W., właściciele nieruchomości położonej przy ul. przy ul. [...] zarzucili decyzji Inspektora Powiatowego naruszenie art. 7, 8, 10, 105 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a."), a także art. 81, art. 81 c ust 1 p.2 art. 84 i art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – uw. NSA, dalej "P.b."), § 12 ust 1 i § 203 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), § 78 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196 ze zm.) oraz art. 193 i art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.). Decyzją z dnia [...] 2015 r., [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Przypomniał, że sprawa wymiany stolarki okiennej w otworach okiennych znajdujących w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w granicy działki sąsiedniej, była już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 marca 2008 r., II SA/Gl 842/07 (w uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w pierwszej kolejności ustalenia i rozważenia wymagać będzie, czy w obrębie ściany w granicy działki dokonano jakichkolwiek robót budowlanych). Inspektor Wojewódzki uznał za uzasadnione umorzenie postępowania pierwszej instancji ponieważ zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał działania inwestora w warunkach samowoli budowlanej, co wyklucza możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 51 P.b. Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie dowodowe wykazało, że otwory okienne zostały wykonane podczas budowy budynku. Organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe poszerzył o dowód z przesłuchania w charakterze świadków czterech osób, które zgodnie oświadczyły, iż sporne okna istnieją od co najmniej 50 lat. Ponadto Prezydent Miasta [...] w wyniku kwerendy akt Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej oraz archiwum zakładowego Urzędu Miasta w Sosnowcu nie odnalazł pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Także dokumentacja archiwalna z lat 20. i 70. ubiegłego wieku nie jest kompletna, jak również nie była przekazywana do archiwum państwowego. Ponadto, jak wyjaśnił Kierownik Referatu Strategii i Rozwoju Urzędu Miejskiego w [...], nie odnaleziono dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej budynku przy ul. [...]i nie można ustalić czy zasoby są kompletne. Z okolicznością taką przepisy prawa nie wiążą jednak skutku polegającego na domniemaniu nielegalnego powstania inwestycji. Brak jest zatem podstaw aby uznać, że skoro inwestor nie posiada dokumentów potwierdzających legalne istnienie otworów okiennych, to należy domniemywać, iż powstały one jako samowola budowlana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. W. i M. W. wnieśli o uchylenie decyzji, zamurowanie okien wybudowanych w 2014 r., odcięcie okapu drewnianego dachu wystającego na ich działkę, wybudowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego i wyprowadzenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad dach o 30 cm, oddzielając w ten sposób strefy pożarowe dwóch działek poprzez przywrócenie ściany granicznej w budynku do zgodności przepisami prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, że w trakcie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Inspektora Wojewódzkiego nie zbadano ani nie zajęto stanowiska w odniesieniu do zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu. Ponadto pominięto fakt wydania przez Inspektora Wojewódzkiego decyzji z dnia [...]2015 r., [...], a jedynie ograniczono się do opisania rozmowy telefonicznej z dnia [...] 2015 r. W skardze podniesiono również, że w decyzji z dnia [...] 2015 r. "ograniczono się do dokonania operacji tzw. kopiuj, wklej" z decyzji dnia [...]2015 r. Dalej wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania różnie określano prowadzone roboty budowlane w budynku przy ul. [...], co ma istotne znaczenie dla oceny legalności i prawidłowości budowy z roku 2014, a następnie przyjętego trybu postępowania. W decyzji z dnia [...] 2014 r. nakazującej zamurowanie otworów okiennych w ścianie budynku [...] przy ul. [...] na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2014 r. stwierdzono, że w ścianie budynku zostały wymienione okna w dotychczasowych otworach okiennych. W lipcu 2014 r. dokonano demontażu starych ram okiennych i zamontowano w ich miejsce nowe posiadające odporność ogniową niższą niż E 30. W decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...]2015 r. wskazano, iż w ścianie granicznej budynku nie stwierdzono wykonania nowych otworów okiennych. W dotychczasowych otworach wymieniono jedynie starą stolarkę okienną (skrzydła okienne). W decyzji Inspektora Powiatowego umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie okien znajdujących się w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] od strony posesji [...] stwierdzono, że w trakcie kontroli, bez wskazania daty jej przeprowadzenia ustalono, że wymieniona została jedynie stara stolarka okienna. W skardze wskazano ponadto, że pomimo niespełnienia § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) wydano decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie umarzające postępowanie administracyjne w sprawie budowy w 2014 r. okien w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego i wypełnienie otworów materiałem o klasie odporności ogniowej niezgodnej z tym rozporządzeniem. Dalej wskazano, że z naruszeniem art. 66 P.b. wydano zaskarżoną decyzję powodując tym samym zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia oraz użytkowanie w sposób zagrażający życiu, zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu i mienia. W ocenie skarżących brak w decyzji Inspektora Powiatowego informacji o przeprowadzeniu postępowania w sprawie legalności wykonanych otworów okiennych pomimo tego, że wiadomo w którym roku powstał budynek. Nie wzięto pod uwagę najważniejszego dowodu w sprawie, to jest aktu [...]. Powyższe informacje powinny być uwzględnione przy badaniu sprawy dotyczącej legalności wykonania okien w latach 20. Nie przeprowadzono analizy dotyczącej przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w latach 20-tych, natomiast dopuszczono dowody w postaci zeznań świadków, którzy nie mogli żyć w latach 20. Brak także spełnienia wymagań art. 193, 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zdaniem skarżących organ, który stoi straży prawa i czuwa nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego nie zajmuje się w ogóle badaniem sprawy i przerzuca na nich przedstawienie dowodów w sprawie wykonywania legalności robót budowlanych. Takie zachowanie organu jest niezgodnie z prawem, a stosownie do art. 128 K.p.a. nie jest wymagane szczegółowe uzasadnienie odwołania i wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Ponadto w ocenie skarżących organy nie zbadały legalności wykonywanych robót budowlanych w 2014 r., czyli wstawienia okien w ścianie granicznej niezgodnych z przepisami ustawy. Dodatkowo naruszono art. 139 K.p.a. ze względu na wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Narażono skarżących na zagrożenie życia, zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, zdrowia ludzi poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy w 2014 r. okien w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego i wypełnienie otworów materiałem o nieodpowiedniej klasie odporności ogniowej. W ocenie skarżących wydanie decyzji umarzającej postępowanie uniemożliwia im zabudowę należącej do nich działki w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej przy ul. [...], a tym samym ogranicza użytkowanie własnej działki, co powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ich mienia. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r., II SA/Gl 1164/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję z dnia [...] 2015 r., [...] i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...]2015 r., [...], umorzył postępowanie administracyjne, a także zasądził od Inspektora Wojewódzkiego na rzecz skarżących kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA; dalej "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 26 marca 2008 r., II SA/Gl 842/07. Wyrokiem tym uchylono w części decyzję z dnia [...] 2007 r., [...]i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Inspektora Powiatowego nakazującą: 1. odcięcie części dachu długości 50 cm przechodzącej na działkę sąsiada i wykonanie jego zakończenia w sposób zgodny ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami 2. dostosowanie odporności ogniowej otworów okiennych w ścianie oddzielenia pożarowego, która znajduje się w granicy działki do przepisów zawartych w § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku II SA/Gl 1164/15 Sąd wyjaśnił dalej, że orzeczeniem II SA/Gl 842/07 uchylono tę część decyzji, która odnosiła się do obowiązku wykonania określonych robót budowlanych (otworów okiennych w ścianie oddzielenia pożarowego). Zwrócono wówczas uwagę, że rozważenia wymagała zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 51 ust. 7 P.b. w kontekście prawidłowości zakwalifikowania poszczególnych wykonanych robót doprowadzenia do stanu zgodności z prawem oraz poprawności nałożonych na strony obowiązków. Wyrok II SA/Gl 842/07, poza oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, przesądził także o przedmiocie postępowania prowadzonego przez organy. Przedmiotem sprawy rozpatrywanej po uchyleniu w części rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego powinna być kwestia charakteru (rodzaju) robót związanych z robotami dotyczącymi okien znajdujących się w ścianie budynku od strony działki położonej w [...] przy ul. [...], prowadzonymi przez właściciela budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że z protokołu kontroli dokonanej 18 sierpnia 2008 r. i notatki służbowej z dnia 23 lipca 2014 r. wynika, ze w budynku dokonano jedynie wymiany skrzydeł okien, bez ingerencji w otwory okienne. Nie kwestionują tego skarżący, tak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze. Ich argumentacja zmierza w kierunku uznania samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu nie spełniającego wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego, zwłaszcza ze względu na lokalizację w granicy działki sąsiedniej oraz umiejscowienie okien w ścianie od strony tej działki. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie organy uznały, iż wykonane prace stanowiły bieżącą konserwację obiektu budowlanego i pozostawały poza zakresem robót budowlanych, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 pkt. 2 P.b. Stosownie do art. 3 pkt. 7 P.b. roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast konserwacja polega na wykonywaniu robót mających na celu utrzymanie sprawności technicznej elementów budynku. W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2015 r. zapadła w sytuacji, w której sprawa administracyjna stanowiąc jej przedmiot została ostatecznie załatwiona wcześniejszą, ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] 2015 r., tym samym z naruszeniem zakazu powtórnego osądzania rei iudicatae. Inspektor Powiatowy mógłby wszcząć kolejne postępowanie w sprawie spornych okien tylko w przypadku pojawienia się nowej sprawy administracyjnej, np. ze względu na ustalenie, iż doszło do wykonania takich robót, które wymagają pozwolenia budowlanego bądź zgłoszenia, czy też nawet innych robót budowlanych, w stosunku do których należało wszcząć procedurę naprawczą określoną w art. 51 P.b. Po wydaniu decyzji z dnia [...] 2015 r. nic takiego nie zaistniało, nie zachodziły także przesłanki do uznania sprawy za nową na gruncie art. 51 ust. 1 pkt. 2 P.b. skoro tak w tym przypadku, jak i w decyzji z dnia [...] 2015 r. podstawą umorzenia była bezprzedmiotowość postępowania ze względu na charakter prac wykonanych przy oknach, zakwalifikowanych jako bieżąca konserwacja obiektu budowlanego Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy w części końcowej uzasadnienia decyzji odniósł się do okoliczności podnoszonych w odwołaniu skarżących. Co prawda Inspektor Wojewódzki nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu do decyzji z dnia [...] 2009 r., ale nie zachodziła taka konieczność. Decyzja ta, mająca charakter ostateczny, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wyznaczyła przedmiot dalszego postępowania, czego konsekwencją była decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2015 r. Operacja, jak to określają skarżący, "kopiuj wklej" polegająca na przeniesieniu części uzasadnienia z decyzji organu pierwszej instancji nie jest zabroniona i nie może być kwestionowana, o ile sama decyzja jest prawidłowa. Ponadto w ocenie Sądu to, że różnie wskazywano zakres prowadzonych robót w różnych decyzjach podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego nie budzi zastrzeżeń zważywszy na fakt, iż podlegały one sprecyzowaniu ze względu na ustalenia czynione w postępowaniu wyjaśniającym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem prowadzonego postępowania nie była samowola budowlana polegająca na wymianie skrzydeł okien, lecz prace z zakresu bieżącej konserwacji obiektu, pozostające poza zakresem regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt. 1 P.b., stąd organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do oceny tych prac w kontekście zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do § 2 ust. 1 tego aktu przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Z tego względu nie zachodziła potrzeba badania legalności wykonywanych robót budowlanych w 2014 r., czyli wstawienie okien w ścianie granicznej niezgodnych z przepisami Prawa budowlanego. Przedmiotem postępowania nie była sprawa administracyjna określona w art. 66 Prawa budowlanego, a to w jej ramach organy mogłyby oceniać kwestię zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bądź bezpieczeństwa spowodowanego wymianą skrzydeł okien. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji nie było podstaw do badania legalności wykonanych otworów okiennych w latach 20-tych ubiegłego wieku, skoro doszło tylko do wymiany skrzydeł okien. Akta sprawy nie dają podstaw do twierdzenia, iż organy prowadzące postępowanie przerzucały na skarżących obowiązki dotyczące przedstawienie dowodów w sprawie wykonywania legalności robót budowlanych. Same podejmowały w tym zakresie niezbędne czynności wyjaśniające, natomiast strona wywodząca z określonych faktów korzystne dla siebie skutki prawne powinna aktywnie uczestniczyć w gromadzeniu dowodów fakty te potwierdzających. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Inspektor Wojewódzki wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył zakazu reformationis in peius wskazanego w art. 139 K.p.a., bowiem utrzymując w mocy decyzję umarzając postępowanie nie pogorszył sytuacji prawnej skarżących, określonej decyzją organu pierwszej instancji. Zakaz rozumie się w ten sposób, że strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Zdaniem Sądu skarżący nie mają racji twierdząc, że wydanie decyzji umarzającej postępowanie ogranicza możliwości zabudowy ich działki. Rzeczywiście, takie jak w tej sprawie usytuowanie budynku na działce sąsiedniej powoduje pewne ograniczenia, ale wynikają one nie z decyzji, ale z P.b. Według Sądu nie znalazły także uzasadnienia zarzuty podnoszone w odwołaniu, powtórzone w skardze, w części dotyczącej naruszeń prawa procesowego (art. 7, 8, 10, 105 i 107 K.p.a.) ze względu na wyjaśnienie przez organy wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, jak i przedstawienie ich w uzasadnieniu decyzji. Podobnie Sąd ocenił zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, w tym: art. 81, art. 81 c ust 1 p.2 art. 84 i art.84a P.b., § 12 ust 1 i § 203 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, § 78 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego oraz art. 193, 196 rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, bowiem ze względu na przedmiot postępowania nie było podstaw (konieczności) sięgania do tych przepisów. Postępowanie dotyczyło jedynie wymiany skrzydeł okien w budynku, a nie kwestii legalności jego budowy. W skardze kasacyjnej zarzucono wskazanemu powyżej wyrokowi naruszenie: – art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że "sprawa podlega odrzuceniu wobec zakazu powtórnego orzekania"; – art. 48 P.b. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie wyjaśnienia legalizacji budynku przy ul. [...]. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie wskazano nazwę ustaw - "K.p.a.") dotyczy sytuacji, gdy sprawa między tymi samymi stronami jest w toku lub została prawomocnie zakończona, a żadna z tych sytuacji nie zachodzi w sprawie. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej, w sytuacji odmiennych ustaleń poczynionych w toku poszczególnych kontroli, organy nadzoru budowlanego powinny dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa. W toku sprawy organy powinny także wyważyć słuszny interes stron wynikający z lokalizacji budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a., w związku z tym przeszedł do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a pozostałe strony postępowania nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Podnosząc w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę odrzucenia skargi, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., a w konsekwencji nie mógł naruszyć tego przepisu. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, w sytuacji gdy nie było podstaw do wydania tego typu rozstrzygnięcia. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...]2015 r., [...]oraz poprzedzającą ją decyzje Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2015 r., [...] (pkt 1 wyroku), a także umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 wyroku). Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wyroku, oczywistym jest, że nie był to przepis art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 48 P.b. w związku z art. 2 Konstytucji RP. Zarzut ten został skonstruowany w sposób istotnie wadliwy. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony przez sąd pierwszej instancji, nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. Związanie Naczelny Sąd Administracyjny podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać konkretne zarzuty, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przywołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 48 P.b. składa się z pięciu ustępów, których tak w podstawach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie przywołano. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości rozpoznania zarzutu naruszenia tych przepisów – będąc bowiem związany podstawami skargi kasacyjnej nie może czynić domniemań co do tego, które przepisy wnoszący skargę kasacyjną zamierza zakwestionować. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane wadliwie i nie mogą one prowadzić do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.