II OSK 2037/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 192/17 w sprawie ze skargi E. P. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Zamościu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 192/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie oddalił skargę E.P. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Zamościu z dnia [...] lutego 2017 r., w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z przywołanego w powyższym wyroku postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r., znak: DZM-774-1/17, Komisarz Wyborczy w Zamościu, działając na podstawie art. 492 § 1 pkt 4 oraz § 2a i 3a oraz art. 493 w związku z art. 11 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15, dalej – uKw), stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy [...] – E.P.. Organ wyborczy wskazał, że prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego E.P. został skazany na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, a tym samym – w świetle powołanych przepisów – utracił prawo wybieralności na urząd wójta Gminy [...] , które posiadał w dniu wyborów. W skardze do WSA w Lublinie (w uzasadnieniu wyroku II SA/Lu 192/17 omyłkowo wskazano, że skargę wniesiono do WSA "w Kielcach") E.P. wniósł o uchylenie w/w postanowienia Komisarza Wyborczego w Zamościu, z uwagi na naruszenie – jego zdaniem – przepisu art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 uKw. Skarżący zarzucił, że organ wyborczy zastosował niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię tych przepisów, albowiem zobowiązany był uwzględnić to, że w dniu wyborów nie nastąpiła utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa (w tym dniu skarżący posiadał prawo wybieralności i nie utracił tego prawa). Zdaniem E.P., żaden z przepisów uKw nie stanowi, że wygaśnięcie mandatu następuje w sytuacji, gdy w trakcie kadencji następuje utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa. W związku z tym należało stwierdzić, że w prawie wyborczym brak jest przepisu prawa, który dawałby podstawy do wygaśnięcia mandatu skarżącego. Niezależnie od tego skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, gdyż skarżący zamierza w przyszłości złożyć skargę kasacyjną od prawomocnego wyroku skazującego go na karę pozbawienia wolności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Lu 192/17 skargę oddalono. W motywach tego wyroku WSA w Lublinie stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Komisarz Wyborczy w Zamościu prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Sąd wojewódzki, odwołując się do reguł wykładni językowej przepisu art. 492 § 1 pkt 4 uKw oraz do zasad logiki uznał, że zastosowany w tym unormowaniu spójnik alternatywy "lub" oznacza, iż opisana w tym przepisie przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta następuje zarówno wtedy, gdy – co nie miało miejsca w niniejszej sprawie – w dacie wyborów osoba, która uzyskała mandat wójta nie miała prawa wybieralności, jak i wówczas – co niewątpliwie nastąpiło w tej sprawie – osoba pełniąca mandat wójta utraciła wspomniane prawo w trakcie pełnienia tego urzędu, po zakończeniu wyborów. W ocenie tegoż sądu opisana wyżej przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta zachodzi w razie zapadnięcia prawomocnego wyroku, co miało miejsce w przypadku skarżącego, albowiem wyrok sądu pierwszej instancji z dnia 18 października 2016 r., skazujący go na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, stał się prawomocny z dniem ogłoszenia wyroku sądu drugiej instancji w dniu 7 lutego 2017 r. Skargą kasacyjną – reprezentowany przez fachowego pełnomocnika – E.P. zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. a) art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 uKw polegające na tym, że sąd pierwszej instancji dokonując wadliwej interpretacji wskazanych przepisów wadliwie uznał, że organ wyborczy zastosował prawidłowo wskazane przepisy; sądowi wojewódzkiemu uszło uwadze, że w istocie dokonał on niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni art. 11 § 2 pkt 1 oraz art. 492 § 1 pkt 4 uKw, sądowi pierwszej instancji skarżący zarzuca, że pominął on istotę tych przepisów tj., że zgodnie z cyt. przepisami: • w dniu wyborów wobec skarżącego nie nastąpiła utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa (w tym dniu skarżący posiadał prawo wybieralności i nie utracił tego prawa); • żaden z przepisów uKw nie stanowi expressis verbis, że wygaśnięcie mandatu następuje w sytuacji, gdy w trakcie kadencji następuje utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa – co jednoznacznie wskazuje, iż w prawie wyborczym brak jest przepisu prawa, który dawałby podstawy do wygaśnięcia mandatu w przedmiotowym stanie faktycznym. Z tego względu sąd pierwszej instancji dokonać miał niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni wskazanych przepisów w taki sposób, że błędnie uznał, iż obejmują one także sytuacje, gdy utrata wybieralności następuje także w trakcie kadencji. Powyższa błędna wykładnia przepisu prawa materialnego doprowadzić miała do błędnego uznania przez sąd pierwszej instancji, że art. 492 § 1 pkt 4 i art. 11 § 2 pkt 1 uKw, stanowią podstawę do wygaśnięcia mandatu nawet wówczas, gdy skazanie prawomocnym wyrokiem karnym następuje w trakcie kadencji; sąd pierwszej instancji dokonał wykładni przepisu w taki sposób, iż doprowadził do sytuacji w której w miejsce braku istniejącego przepisu prawa w systemie prawa stworzył taki przepis poprzez swoją wykładnię rozszerzającą; II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., Ppsa) w zw. z art. art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 uKw polegające na nie uznaniu przez sąd pierwszej instancji podstaw do uchylenia postanowienia organu wyborczego w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej eksponowano, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa sąd uchyla postanowienie, jeśli uzna naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącego doszło do wadliwego zastosowania prawa materialnego, bowiem wadliwa wykładnia prawa materialnego dokonana przez sąd pierwszej instancji doprowadziła do sytuacji, w której sąd ten uznał o istnieniu normy prawnej, która faktycznie nie wynika z przepisów prawa i na podstawie dokonanej wadliwej wykładni rozszerzającej przepisów w tym zakresie nie doprowadził do uchylenia postanowienia Komisarza Wyborczego w Zamościu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Gdyby sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego wówczas nie doszłoby do zastosowania art. 151 Ppsa, ale art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, powyższe oznaczać ma, że wadliwe zastosowanie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy (uchylenie zaskarżonego postanowienia) względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy uKw nie regulują expressis verbis sytuacji skazania prawomocnym wyrokiem, jeśli nastąpiła ona po dniu wyborów (w trakcie kadencji) i nie określają sankcji wygaśnięcia mandatu w takiej sytuacji. W ocenie E.P. wykładnia przepisów sankcyjnych winna być dokonywana przez posłużenie się wykładnią gramatyczną. Przywołując treść art. 492 § 1 pkt 4 uKw strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa powinny być oceniane na dzień wyborów. Potwierdzeniem tej wykładni ma być treść przepisu art. 11 § 2 pkt 1 uKw, zaś żaden z przepisów uKw – zdaniem skarżącego – nie odnosi się do przypadku wydania wobec niego wyroku sądu karnego w trakcie sprawowanej przezeń kadencji wójta. Podczas rozprawy strona skarżąca podtrzymała wnioski i zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa zostały sformułowane wyłącznie w związku z podniesieniem przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia przepisów prawa materialnego, a to enumeratywnie wskazanych przepisów uKw, nadto podstawa skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa nie została w żaden sposób uzasadniona, jak tego wymaga przepis art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Z tych względów przyjdzie uznać, że istota sprawy sprowadza się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, zaś zarzuty naruszenia przepisów procesowych mają wyłącznie charakter akcesoryjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni przepisu art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 uKw. Zgodnie z art. 492 § 1 pkt 4 uKw wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek "utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów". Z kolei przepis art. 11 § 2 pkt 1 uKw określa, że nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba "skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe". Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany, bezsporne jest, że E.P. wybrany w wyborach samorządowych na urząd wójta Gminy [...] , został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Zamościu sygn. VII K 893/12 na karę jednego roku pozbawienia wolności z warunkowym jej zawieszeniem na okres trzech lat, z tytułu dopuszczenia się przestępstwa określonego w przepisie art. 228 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Kk), jednocześnie orzeczono wobec skarżącego kasacyjnie zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych na okres 2 lat. Nie jest także w sprawie kwestionowane, że wyrokiem Sądu Okresowego w Zamościu z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. II Ka 843/16, został utrzymany w mocy wyrok skazujący orzeczony wobec E.P.. Tym samym skarżący kasacyjnie stał się osobą skazaną prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Nie będzie okolicznością nieistotną napomknąć, że z mocy przepisu art. 11 Ppsa "Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny". E.P. we wniesionej skardze kasacyjnej eksponuje, że przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta w postaci "utraty prawa wybieralności" winna się ziścić w dniu wyborów, zaś żaden z przepisów uKw nie reguluje sytuacji skazania prawomocnym wyrokiem, jeśli nastąpiła ona po dniu wyborów i nie określa sankcji wygaśnięcia mandatu w takiej sytuacji. Podnosi, że nie można normy, którą wyinterpretował sąd wojewódzki tworzyć poprzez rozszerzająca wykładnię przepisów uKw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest trafne, a wyrok sądu pierwszej instancji jest prawidłowy. Zasadnie WSA w Lublinie dokonał takiej wykładni przepisu art. 492 § 1 pkt 4 uKw, w ramach której wyjaśnił, iż w cyt. przepisie mowa jest o alternatywnych przesłankach wygaśnięcia mandatu wójta, przy czym tylko w odniesieniu do "braku prawa wybieralności" odnosi się kwantyfikator czasowy "w dniu wyborów". Innymi słowy, trafnie sąd pierwszej instancji przyjął, że "utrata prawa wybieralności" jako przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta może zaistnieć w trakcie kadencji osoby wybranej na ten urząd, dając tym samym podstawę organowi wyborczemu do stwierdzenia wygaśnięcia tego mandatu. Prawidłowa jest wykładnia przepisu art. 492 § 1 pkt 4 uKw, którą zaprezentowano w wyroku II SA/Lu 192/17, a w ramach której dostrzeżono, iż ustawodawca określił w powyższym przepisie zarówno sytuację istniejącą w dacie wyborów – brak prawa wybieralności – jak i następczą przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w trakcie jego kadencji – "utratę prawa wybieralności". Trafnie także zidentyfikowano tę ostatnią przesłankę z sytuacją określoną w przepisie art. 11 § 2 pkt 1 uKw, tj. skazania prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Chybiona za to jest argumentacja skarżącego kasacyjnie, jakoby przepisy uKw nie odnosiły się do sytuacji utraty prawa wybieralności przez osobę pełniącą urząd wójta i nie sankcjonowały tego stanu, jako dającego podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Przeciwnie, z przepisu art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 uKw wynika, że ziszczenie się przesłanki w postaci utraty prawa wybieralności w trakcie kadencji, zobowiązuje właściwy organ wyborczy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo na karę pozbawienia wolności jest uznana przez ustawodawcę za niegodną piastowania funkcji w urzędach publicznych, tracąc prawo wybieralności. Niewątpliwie, uwzględniając pozostawanie w obrocie prawnym wobec skarżącego kasacyjnie uprzednio wskazanych prawomocnych wyroków sądów karnych, E.P. utracił w trakcie kadencji prawo wybieralności, z tych względów organ wyborczy był zobowiązany stwierdzić wygaśnięcie jego mandatu wójta Gminy [...] . Oddalenie zatem skargi na postanowienie Komisarza Wyborczego w Zamościu nie naruszało przepisów art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 uKw. Tym samym nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia przepisów procesowych – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Skoro skarga kasacyjna nie była oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.