II OSK 2034/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Ol 42/24 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Działdowie w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 maja 2024 r., II SAB/Ol 42/24 oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Działdowie (dalej: PINB) w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego. Stowarzyszenie złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 6, art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej: k.p.a., w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie, że w stosunku do organizacji społecznych nie muszą być stosowane przepisy, o których mowa powyżej, chociaż ustawodawca nie dopuścił wyjątku od nich; 2) art. 2 i art. 7 Konstytucji w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 31 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa polskiego, które polega na przyjęciu, że jakakolwiek kontrola społeczna nad działaniem organu nadzoru budowlanego nie istnieje z uwagi, iż jego stanowisko może być wyrażone na piśmie i tym samym nie podlega jakiejkolwiek ocenie prawnej przez sąd administracyjny. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem procesowym z 24 października 2024 r. Stowarzyszenie uzupełniło argumentację sformułowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżące Stowarzyszenie na uzasadnionych podstawach. Mając na uwadze przedmiot kwestii procesowej, której ocena spowodowała w niniejszej sprawie spór prowadzący do wniesienia przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność PINB, należy przypomnieć, że organizacji społecznej w świetle art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przysługują dwojakiego rodzaju uprawnienia: po pierwsze - uprawnienie obejmujące żądanie wszczęcia postępowania, i po drugie - uprawnienie do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu. W obu przypadkach, żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz musi przemawiać za tym interes społeczny, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. W myśl art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, natomiast przyjęcie przez organ przeciwnego wniosku odnośnie do zasadności wniosku organizacji powinno skutkować wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, na które służy jej zażalenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji ww. regulacji art. 31 § 1 i 2 k.p.a. nadał odmienne znaczenie od jego językowego brzmienia, w szczególności przyjął, że zgłoszenie przez organizację społeczną żądania wszczęcia postępowania nie nakłada na organ obowiązku ocenienia, czy organizacja społeczna występująca z wnioskiem spełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a., jak również, że rozstrzygnięcie tejże kwestii prawnej nie powinno następować w drodze postanowienia, którego możliwość zaskarżenia zażaleniem otwiera organizacji społecznej możliwość poddania stanowiska organu I instancji kontroli instancyjnej. Przeczy temu ocena prawna zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 4-5), w której Sąd I instancji zaakcentował, że regulacja kodeksowa nakazuje organowi zbadać, czy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi i czy jest spełniona przesłanka istnienia interesu społecznego, a ponadto nadać formułowanej w tym przedmiocie wypowiedzi formę postanowienia. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że udzielona Stowarzyszeniu na jego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy (rozbudowy) obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...] odpowiedź PINB dotycząca braku postaw do uwzględnienia tego żądania została sformułowana w mającym odformalizowany charakter piśmie organu z 24 marca 2022 r., które "niewątpliwie nie czyni zadość przepisowi art. 31 § 2 k.p.a.". Niezależnie od tego, że do wniosku Stowarzyszenia z 4 stycznia 2023 r. PINB nie mógł odnieść się pismem sporządzonym we wskazanej przez stronę dacie (24 marca 2022 r.), gdyż jest ona datą wcześniejszą niż data, w której Stowarzyszenie zgłosiło swoje żądanie organowi (do ww. wniosku Stowarzyszenia PINB odniósł się faktycznie pismem z 7 lutego 2023 r., znak PINB.0550-4/2023, k. 5 akt adm.), kierowanie się przez skarżącego kasacyjnie oceną, że kwestionowane pismo nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 31 § 2 k.p.a. odnosi się do okoliczności mającej w istocie charakter bezsporny. Wbrew przyjętemu przez skarżącego kasacyjnie założeniu, nie stanowi to jednakże o wadliwym zastosowaniu ww. przepisu przez Sąd I instancji w toku kontroli działań podejmowanych przez PINB, któremu strona przypisuje pozostawanie w stanie bezczynności. Kluczowa dla tego wniosku jest uwaga, którą Sąd I instancji sformułował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyrażała się ona w czytelnym wskazaniu, że ogólna regulacja określająca warunki udziału organizacji społecznej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym może zostać zmodyfikowana przepisami szczególnymi materialnego prawa administracyjnego, które bądź mogą wprowadzać odmienne w tym zakresie warunki udziału organizacji społecznej, bądź w ogóle wyłączać dopuszczalność żądania przez organizację społeczną wszczęcia postępowania. Charakter regulacji wyłączającej możliwość wystąpienia przez organizację społeczną na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. z żądaniem wszczęcia postępowania Sąd I instancji przypisał art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. Zgodnie z jego dyspozycją postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b. wszczyna się z urzędu. Przepis ten wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., przesądzając, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b., a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tejże ustawy, wszczyna się wyłącznie z urzędu na zasadzie oficjalności. Zdaniem Sądu, gdy postępowanie, o którym mowa w rozdziale 5a p.b., może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do jego zainicjowania, zobowiązany był wydać, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., postanowienie odmawiające organizacji społecznej wszczęcia postępowania, a w konsekwencji, że z brakiem wydania tego rodzaju aktu administracyjnego możliwe jest wiązanie pozostawania przez organ w stanie bezczynności. Sąd I instancji podkreślił, że reguła wynikająca z art. 53a ust. 1 p.b. wyłącza w sprawach regulowanych w rozdziale 5a p.b. stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 31 § 2 k.p.a. i związane z tym przepisem obowiązki spoczywające na organie nadzoru budowlanego, których niedopełnienie może być postrzegane jako stan odpowiadający sytuacji wymienionej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Pomimo, że znaczenie normatywne przypisane przez Sąd I instancji art. 53a ust. 1 p.b., będącemu przepisem o charakterze legi speciali względem art. 31 § 2 k.p.a., w bezpośredni sposób determinowało ustalenia przyjęte w zaskarżonym wyroku, skarżący kasacyjnie podstawą wniesionej skargi kasacyjnej nie objął zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji ww. przypisu p.b., ograniczając swoje uwagi wyłącznie do akcentowania, jakie obowiązki procesowe wynikają ze stosowania przez organ ogólnej regulacji kodeksowej ujętej w art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł tego zaniechania pominąć. Wynikający z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nakaz przytoczenia podstaw kasacyjnych wymaga od skarżącego kasacyjnie dokonania ich konkretyzacji, która powinna dostrzeganą w zaskarżonym wyroku wadliwość wiązać w sposób adekwatny z treścią stanowiska przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny i ramami prawnymi, którego to stanowisko sądu wyznaczały. Stanowiąc kluczowy element środka zaskarżenia, przesądzają bowiem o jego procesowej skuteczności. W kontekście podnoszonych przez skarżące Stowarzyszenie zarzutów zauważyć jedynie można, że pogląd, na którym zdecydował się w kontrolowanej sprawie oprzeć Sąd I instancji, pozostaje spójny ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 września 2024 r., II OSK 2636/21. Określając relację zachodzącą pomiędzy art. 31 § 1 i 2 k.p.a. a art. 53a ust. 1 p.b., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli postępowanie przed organami nadzoru budowlanego może być wszczęte tylko z urzędu, to nie zachodzi podstawa, by organy te badały spełnienie przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i od ich spełnienia uzależniały merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tak jak w przypadku każdego zgłaszanego sygnału dotyczącego przestrzegania przepisów prawa budowlanego powinny sprawdzić, czy zachodzą okoliczności przemawiające za wszczęciem postępowania i – w zależności od wyniku tego sprawdzenia – albo poinformować organizację o niestwierdzeniu podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania, albo wszcząć takie postępowanie z urzędu i w jego toku ocenić, czy organizacja spełnia przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., dopuszczając ją w razie potwierdzenia tego stanu rzeczy do udziału w nim. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek rzeczowego wyjaśnienia, z jakich powodów ocena prawna przyjęta przez Sąd I instancji powinna być traktowana jako niezgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu (praworządności), toteż postawiony Sądowi zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji pozostaje nieusprawiedliwiony. W odniesieniu do przytoczonych przepisów przypomnieć jedynie trzeba, że wynikająca z zasady państwa prawnego zasada zaufania obywatela do państwa wiąże się z możnością oczekiwania, aby organy władzy publicznej w procesie stosowania prawa wydawały rozstrzygnięcia w przepisanej przez to prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi, skoro zgodnie z art. 7 Konstytucji są one zobowiązane działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Stan nieuwzględnienia żądania organizacji społecznej domagającego się wszczęcia i prowadzenia postępowania, jeżeli towarzyszą mu zastrzeżenia co do trafności oceny, którą kieruje się powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, może niewątpliwie stanowić podstawę wniesienia do organu wyższego stopnia, tj. wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 p.b.), skargi na nienależyte wykonywanie przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zadań z zakresu nadzoru nad przestrzeganiem przepisów p.b. Organizacja społeczna może również wystąpić ze swoimi zastrzeżeniami do prokuratora, któremu służy prawo zwrócenia się do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.). Na gruncie przepisów Działu IV k.p.a. przyjmuje się, że organ administracji jest związany wnioskiem prokuratora złożonym na podstawie ww. przepisu i nie może odmówić wszczęcia wnioskowanego postępowania. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.