II OSK 203/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1308/16 w sprawie ze skargi G.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz G.W. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1308/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Wojewoda Świętokrzyski zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwukierunkowej drogi rowerowej w km od 0+161,97 do 6+395,90 w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy [...] (odcinki [...] - [...];[...] - [...]), w ramach zadania "Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej - województwo świętokrzyskie". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołania od powyższej decyzji złożyli Z.P., W.S., M.K. oraz G.W. Na skutek wniesionych odwołań Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2016 r., poz. 23 (zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm. (zwanej dalej także w skrócie "specustawą drogową"), uchylił wymienioną decyzję Wojewody z dnia [...] września 2015 r. w części dotyczącej ppkt 1 w pkt V jej rozstrzygnięcia i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie w miejsce uchylenia, nowej (następującej) treści ppkt 1: "1. Zgodnie z art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., działający w imieniu Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomości nabyte na własność Województwa Świętokrzyskiego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a ustanowienie trwałego zarządu stwierdzi wojewoda w drodze decyzji", a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzja Wojewody Świętokrzyskiego zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie linii rozgraniczających teren inwestycji – mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren. Decyzja ta zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:2000 i 1:5000 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik nr 2 do decyzji, będące jej integralną częścią). Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji, będący jej integralną częścią. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Województwa Świętokrzyskiego, nałożono na inwestora obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz dróg innych kategorii, zezwolono na wykonanie tego obowiązku oraz określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku, o którym mowa powyżej, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja zawiera również określenie szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych oraz określenie szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. Zaskarżona decyzja Wojewody Świętokrzyskiego określa nadto termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. W ocenie Ministra decyzja ta wymagała jednak zmiany w zakresie ppkt 1 pkt V, co też uczyniono. Z mocy art. 20 ust. 4 i 5 ww. specustawy drogowej ustanowienie trwałego zarządu musi być potwierdzone w drodze decyzji odpowiedniego organu. Wobec powyższego potwierdzenie powstania trwałego zarządu, wraz ze wskazaniem nieruchomości, zgodnie z art. 20 ust. 4 ww. ustawy, następuje w odrębnej decyzji właściwego organu (w omawianym przypadku, w odrębnej decyzji wydawanej przez Wojewodę Świętokrzyskiego). Badając zaś zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji (poza uchyloną i ustaloną w punkcie I częścią). Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez odwołujących się, a opisanych na stronach 2-6 decyzji, Minister wskazał, iż są one bezzasadne. W pierwszej kolejności podkreślił, iż zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednakże nie jest on upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Dalej organ wyjaśnił, iż w jego ocenie konieczna jest merytoryczna kontrola zasadności ingerencji w prawa jednostki przy realizacji inwestycji drogowej. Podał, że organ administracji publicznej ma obowiązek – wypełniony w niniejszym postępowaniu administracyjnym – badania zasadności zakresu wywłaszczenia określonych nieruchomości pod inwestycję. Podkreślił, iż za każdym razem, gdy pojawia się uzasadnione podejrzenie większego niż niezbędne zajęcia nieruchomości pod inwestycję, organ wyjaśnia taką kwestię, wzywając inwestora do szczegółowego uzasadnienia zajęcia danego terenu pod inwestycje drogową. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się, czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej lub rozwiązań technicznych planowanego przedsięwzięcia zgodnie z żądaniami skarżących, a jeśli nie – do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych przez skarżących żądań. W odpowiedzi na powyższe, w pismach z dnia 23 listopada 2015 r. oraz z dnia 2 stycznia 2016 r. inwestor ustosunkował się do postulatu zmiany lokalizacji inwestycji w zakresie żądań odwołujących się, wyjaśniając powody przyjętych rozwiązań projektowych oraz przekonując o ich prawidłowości. Stanowisko inwestora organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 9 k.p.a., przesłał stronom przy pismach z dnia 8 grudnia 2015 r. oraz z dnia 15 lutego 2016 r. Konkludując organ stwierdził, że rozwiązania projektowe przyjęte przez projektanta są zgodne z art. 34 ustawy o drogach publicznych, tj. odległość od opaski do projektowanych linii rozgraniczających wynosi 0,75 m. Ponadto zaznaczono, że wbrew stanowisku odwołującej się G.W., inwestor w wyniku rozmów z jej pełnomocnikiem dokonał korekty rozwiązań projektowych w taki sposób, aby zajętość działek nr [...],[...] i [...] została zredukowana do minimalnych granicznych wymiarów jakim powinna odpowiadać ścieżka rowerowa, wyposażona w opaskę zieloną o szerokości 0,5 m. Skargę na powyższą decyzję wywiodła G.W. wskazując, że nie zgadza się na zajęcie jej działek celem wykonania pasa rozgraniczającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż badana decyzja odpowiada prawu, dlatego też na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." oddalono ją. Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji przedmiotem kontroli w tej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydana w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwukierunkowej drogi rowerowej w km od 0+161,97 do 6+395,90 w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy [...] (odcinki [...] - [...];[...] - [...]), w ramach zadania "Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej - województwo świętokrzyskie". W ramach tej inwestycji zaplanowano budowę ścieżki rowerowej, wraz z miejscem obsługi rowerów, budowę chodnika, odwodnienie drogi oraz przebudowę/rozbudowę istniejących zjazdów, jak i przebudowę sieci. Przyjęto przy tym, iż inwestycja ta może być realizowana w oparciu o specustawę drogową. Natomiast, jak podniesiono, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny potrzeby zajęcia części nieruchomości skarżącej (składającej się z trzech działek ewid.), poza ścieżką rowerową, także na tzw. pas rozgraniczający o szerokości 0,75 m. Sąd zauważył przy tym, że wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3), bowiem następuje na cel publiczny (budowa drogi publicznej) oraz w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Wywłaszczenie części – należących do skarżącej – działek spełnia więc konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest budowa (czy rozbudowa) drogi. Zważyć przy tym należy (podzielając w pełni stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), iż skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje on z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wojewoda jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy ustawy nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. Dlatego za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Ministra przedstawione w sprawie, iż nie miał on podstaw prawnych do zakwestionowania przestrzennego zakresu terenu niezbędnego do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, obejmującego m.in. nieruchomości skarżącej. W związku z powyższym ani Wojewoda ani Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mieli kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej w niniejszej sprawie przez inwestora koncepcji budowy ścieżki rowerowej w ciągu drogi wojewódzkiej, mimo pism kierowanych przez skarżącą, kwestionujących racjonalność wyznaczonej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie projektowana ścieżka rowerowa niewątpliwie ma służyć polepszeniu obsługi komunikacyjnej odbywającej się po drodze wojewódzkiej, albowiem jej celem jest poprawa bezpieczeństwa poprzez segregację ruchu samochodowego i rowerowego, a tym samym – zminimalizowanie ewentualnych kolizji drogowych w relacji kierowca – rowerzysta. Tylko stwierdzenie przez organ, iż przebieg tej inwestycji drogowej w wersji przedstawionej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, uprawniałoby organ do odmowy wydania zezwolenia na jej realizację. Dlatego organ rozpoznając wniosek inwestora nie stwierdzając takich naruszeń, nie mógł dokonać zmian w przedstawionej przez niego koncepcji przebiegu inwestycji i wyłączyć z inwestycji czy ograniczyć w zajęciu pod tę inwestycję działki skarżącej. Nie sposób przy tym pominąć jak zaznaczono, iż rozwiązania projektowe przedstawione w sprawie (a kwestionowane przez skarżącą), są zgodne z prawem, tj. art. 34 ustawy o drogach publicznych, który to przewiduje, iż odległość od opaski do projektowanych linii rozgraniczających wynosi 0,75 m. Następnie podkreślono, iż na skutek interwencji skarżącej, inwestor dokonał korekty rozwiązań projektowych, zmniejszając zajętość działek o nr ewid. [...],[...] i [...], i przyjął minimalne graniczne wymiary, jakim powinna odpowiadać ścieżka rowerowa wyposażona w opaskę zieloną o szerokości 0,5 m. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż w sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek należących do skarżącej, objętych wnioskiem inwestora. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie związane były tymże wnioskiem w zakresie określenia linii rozgraniczających teren dla projektowanej rozbudowy drogi wojewódzkiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca G.W. kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1/ prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 11a ust. 1 i art. 11b ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych polegające na nieprawidłowej ocenie przez Sąd pierwszej instancji zastosowania tych przepisów przez organ administracji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że właściwy zarządca drogi wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy w odniesieniu do drogi gminnej (a taką jest ulica [...] w miejscowości [...], której inwestycja m.in. dotyczy) organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), co stanowi podstawę stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa; 2/ prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na nieprawidłowej ocenie przez Sąd pierwszej instancji zastosowania tego przepisu przez organ administracji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że wojewoda jest właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi gminnej, podczas gdy przepis ten właściwie zastosowany stanowi, że dla dróg gminnych organem właściwym jest starosta, nadto skutkowało to także wydaniem decyzji organu drugiej instancji wbrew właściwości, gdyż Minister Infrastruktury i Budownictwa nie jest organem odwoławczym od decyzji starosty, co stanowi podstawę stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa; 3/ prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na nieprawidłowej ocenie przez Sąd pierwszej instancji zastosowania tych przepisów przez organ administracji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że przepisy te dotyczą inwestycji polegającej na budowie drogi rowerowej, podczas gdy budowy samej drogi rowerowej przepisy powyższej ustawy nie dotyczą; 4/ prawa materialnego przez jego niezastosowanie, a mianowicie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i ustalenie, że organ administracji jest związany wnioskiem w zakresie określenia linii rozgraniczających teren dla planowanej inwestycji, więc ani Wojewoda ani Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mieli kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji budowy ścieżki rowerowej, podczas gdy istnieje możliwość odstępstwa od projektu i w sprawie niniejszej możliwa byłaby rezygnacja z pasa rozgraniczającego, zgodnie z wolą skarżącej; 5/ przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) w zw. z przepisem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w przypadku gdy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie dawał podstaw do jej oddalenia, nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności faktycznych, które dawały podstawę do uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w tym w szczególności: - wskazanie, że projektowana droga rowerowa ma być realizowana w ciągu drogi wojewódzkiej, tj. stanowi jej element i wchodzi w skład pasa drogowego, podczas gdy nie ustalono, dlaczego do tego pasa wchodzi, a wiadomo, że projektowana jest jedynie wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...]; - błędne ustalenie w sprawie, iż przebieg inwestycji drogowej nie narusza żadnej normy wynikającej z przepisów prawa, a inwestycje drogowe mogą być realizowane w szczególnym trybie regulowanym przez specustawę drogową, gdyż służą celom określonym w ustawie o drogach publicznych i są z uwagi na te cele konieczne; - ustalenie, że organy administracji są związane wnioskiem inwestora w zakresie linii rozgraniczających teren i nie są upoważnione do wyznaczenia i korygowania trasy inwestycji ani do zmiany proponowanych rozwiązań, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkowało oddaleniem skargi skarżącej; 6/ przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia wydania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. z naruszeniem prawa; 7/ przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż skargę należy oddalić, albowiem jej uwzględnienie i tak nie mogłoby uczynić zadość żądaniom skarżącej, bowiem organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane wnioskiem w zakresie określenia linii rozgraniczających teren dla projektowanej inwestycji – i tym samym nierozpoznanie sprawy w jej granicach, a rozpoznanie jej w oparciu o zarzut i wniosek skargi. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa adwokackiego, w tym także opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie w całości i rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Natomiast na rozprawie pełnomocnicy organu podnieśli, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych miały w tej sprawie zastosowanie, gdyż decyzja dotyczy rozbudowy drogi wojewódzkiej o ścieżkę rowerową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zamieszczone w niej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione. Przede wszystkim usprawiedliwionym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. np. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04 publikowany zbiór LEX nr 183144 czy też z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1086/11 publikowany zbiór LEX nr 1068951. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właśnie z naruszeniem tejże normy procesowej, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, należy wiązać przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Niespornym jest, mając na uwadze lakoniczne motywy zaskarżonego wyroku, iż przedmiotowej kontroli legalności dokonano wyłącznie przez pryzmat zarzutu skargi zgłoszonego przez G.W., a dotyczącego zajęcia części nieruchomości strony poza ścieżką rowerową także na tzw. pas rozgraniczający o szerokości 0,75 m, natomiast mimo obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania, nie uczyniono tego. Wadliwość przeprowadzonej kontroli legalności przez Sąd pierwszej instancji została zatem skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie poza zakresem oceny Sądu pierwszej instancji pozostała kwestia mająca zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, a dotycząca dopuszczalności realizowania ścieżki rowerowej wzdłuż wybudowanej już drogi wojewódzkiej w oparciu o przepisy specustawy drogowej. W tym przedmiocie Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się i nie dokonał wymaganej prawem oceny stwierdzając jedynie za organem, iż przyjęto w tej sprawie, że inwestycja ta może być realizowana w oparciu o specustawę drogową. Takie stwierdzenie nie pozwala na uznanie, iż przeprowadzono właściwą kontrolę legalności zaskarżonego aktu w opisanym wyżej zakresie, a tym bardziej nie pozwala na przyjęcie stanowiska, iż mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał jakichkolwiek rozważań w przedmiocie dopuszczalności realizowania planowanej inwestycji polegającej na budowie dwukierunkowej drogi rowerowej w km od 0+161,97 do 6+395,90 w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy [...] (odcinki [...] - [...];[...] - [...]), w ramach zadania "Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej - województwo świętokrzyskie" w oparciu o specustawę drogową która przewiduje uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Tym samym w oparciu o przedstawione rozważania, z których wynikał brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny zastosowanych w sprawie przepisów specustawy drogowej, należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż w takiej sytuacji niewłaściwie zastosowano konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a oddalając wniesioną skargę, skoro nie przeprowadzono wszechstronnej kontroli zaskarżonego aktu. Z kolei brak takich rozważań i ocen w oparciu o specustawę drogową, prowadzi do wniosku, iż nie mogą zostać uznane za usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym zarzut wadliwej wykładni art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, nieprawidłowego zastosowania art. 11a ust. 1 i art. 11b ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych czy też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia wydania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. z naruszeniem prawa, skoro Sąd pierwszej instancji poza zakresem swej kontroli pozostawił ww. kwestie. Brak stanowiska Sądu pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, odnoszącego się do powyższych zagadnień, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne ustosunkowanie się do przedstawionych w skardze zarzutów dotyczących zastosowania w tej sprawie wobec planowanej inwestycji specustawy drogowej, uprawnienia Wojewody jako właściwego zarządcy drogi do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej czy też kompetencji Wojewody do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi gminnej co wskazano w skardze kasacyjnej. Nadto zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i ustalenie, że organ administracji jest związany wnioskiem w zakresie określenia linii rozgraniczających teren dla planowanej inwestycji, więc ani Wojewoda ani Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mieli kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji budowy ścieżki rowerowej, podczas gdy istnieje możliwość odstępstwa od projektu i w sprawie niniejszej możliwa byłaby rezygnacja z pasa rozgraniczającego, zgodnie z wolą skarżącej, pozbawiony jest doniosłości prawnej z uwagi na nieodniesienie się w motywach zaskarżonego wyroku do zagadnienia stosowania bądź nie w tej sprawie przepisów specustawy drogowej, a ten zarzut jest konsekwencją stosowania przepisów tej regulacji. Niemniej jednak, co do zasady, należy w sytuacji stosowania specustawy drogowej wobec inwestycji drogowej podzielić stanowisko powszechnie przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego - patrz wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14 publikowany w zbiorze LEX nr 1664490. Niezależnie od tego, iż nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, to przedstawione we wstępne części tego uzasadnienia rozważania co do trafności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz nieprawidłowego zastosowania art. 151 p.p.s.a., pozwoliły na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej poprzez zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 185 § 1 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Ponownie przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji należy uwzględnić stanowisko zamieszczone w tym wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.