II OSK 2022/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 292/22 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2021 r., nr 1101/2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., II SA/Kr 292/22 oddalił skargę T. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 21 grudnia 2021 r., nr 1101/2021, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (dalej: PINB) z 28 stycznia 2021 r., nr 22/2021, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. wstrzymał realizację przez skarżącego jako właściciela i inwestora budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu pełniącego funkcję sauny o konstrukcji drewnianej posiadającego kształt beczki, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...], oznaczonego kolorem czerwonym i numerem 7 na szkicu stanowiącym załącznik do postanowienia, informując równocześnie skarżącego o możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. T. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia cech istotnych ocenianego obiektu w postaci sauny na nieruchomości skarżącego pod kątem legalności jej posadowienia, i wskazanie, że sauna nie może być uznana za obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 p.b., którego posadowienie w dacie wykonania nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia; 2) art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 48 p.b. oraz § 76 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z zm.), dalej: r.w.t., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, pomimo braku przesłanek dostatecznie uzasadniających zakwalifikowanie obiektu sauny o ustalonej w sprawie charakterystyce jako tymczasowego obiektu budowlanego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę na moment jego posadowienia. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z 11 grudnia 2024 r. skarżący podtrzymał zarzuty kasacyjne, zwracając uwagę na sposób oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie legalności rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wstrzymujących budowę innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na należącej do niego nieruchomości, a także fakt wydania przez PINB - w następstwie uchylenia przez Sąd jednego z postanowień - decyzji umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie budowy wiaty oznaczonej numerem 4 (decyzja PINB z 5 grudnia 2024 r., nr 166/2024). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Skarga kasacyjna nie doprowadziła do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który poddając kontroli podstawę faktyczną zaskarżonego postanowienia MWINB z 21 grudnia 2021 r., niewadliwie przyjął, że organ ten poprawnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i dokonał wyczerpującej oceny ustaleń w zakresie, w jakim stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego realizacji przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego nakazuje orzec o wstrzymaniu jego budowy, czemu powinno towarzyszyć poinformowanie inwestora w postanowieniu o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego i zasadach, które procedurę tę kształtują (art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.). W sprawie objętej kontrolą Sądu I instancji niepodważone ustalenia faktyczne wskazują na to, że skarżący na działce nr ew. [...] w [...] wybudował obiekt budowlany konstrukcji drewnianej, posiadający kształt beczki o wymiarach 2,2 m x 2,1 m i 3,2 m (długość). Został on posadowiony na utwardzonej powierzchni gruntu i pełni funkcję sauny wobec wyposażenia go w instalację elektryczną, zamontowania w środku trwałych siedzisk i piecyka na paliwo stałe. Zdaniem Sądu I instancji, który zaakceptował wniosek sformułowany przez organy nadzoru budowlanego, obiekt oznaczony na szkicu numerem 7 powinien być uznany za tymczasowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 5 p.b.), którego budowa jest zwolniona z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę jedynie w razie spełnienia warunków opisanych w art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. i tę ocenę Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela, albowiem w skardze kasacyjnej brak jest przekonujących argumentów, które nakazywałyby ją zakwestionować. Skarżący nie zgłosił zamiaru budowy ww. obiektu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (Staroście Suskiemu), a przy tym okoliczności sprawy w żaden sposób nie wskazują, by intencją strony było jego rozebranie lub przeniesienie w inne miejsce w terminie nieprzekraczającym 180 dni od dnia jego realizacji, co powoduje, że skarżący jego budowę w 2018 r. powinien był poprzedzić uzyskaniem pozwolenia na budowę, jako że tego rodzaju zamierzenie budowlane w świetle treści art. 29 ust. 1 i 2 p.b. nie zostało przez ustawodawcę zwolnione ze wskazanego wymagania. Wbrew stanowisku formułowanemu w skardze kasacyjnej, brak jest podstaw, by sporny obiekt budowlany mógł być kwalifikowany jako obiekt małej architektury (art. 3 pkt 4 p.b.). W myśl powołanego przepisu ustawodawca to pojęcie odnosi do niewielkich obiektów, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Powyższa definicja zawierająca przykładowe wyliczenie grup obiektów, które stanowią obiekty małej architektury, wraz z zaznaczeniem, że powinny pozostawać one "niewielkie", nie zawiera precyzyjnego kryterium różnicującego je od innego rodzaju obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1 p.b.), w szczególności budowli (art. 3 pkt 3 p.b.). Zamieszczone przez ustawodawcę wyliczenie wskazujące charakterystykę obiektów małej architektury, która jest kształtowana ich przeznaczeniem odnoszonym do pozostawania elementem architektury ogrodowej albo przykładem obiektu użytkowego, niewątpliwie powinno być uwzględnione przy ocenie, czy dany obiekt mieści się w zakresie dyspozycji art. 3 pkt 4 p.b., jednakże przywołane funkcje, którym służyć ma budowa tego rodzaju obiektów, mając wyłącznie charakter kierunkowy nie powinny samoistnie przesądzać o ich kwalifikacji prawnej. Uwagę powyższą odnieść należy w sposób bezpośredni do twierdzenia skarżącego, że obiekt sauny, pozytywnie wpływając na estetykę otoczenia, jako element zagospodarowania ogrodu, służy rekreacji codziennej. Jakkolwiek bowiem wniosek ten nie nasuwa zastrzeżeń w odniesieniu do trafności opisu istotnych cech użytkowych omawianego obiektu, tym niemniej pomija, że przedmiotem postępowania jest obiekt, który nie jest rodzajowo podobny do tych obiektów, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 p.b. Co kluczowe, pozostaje on obiektem kubaturowym, gdy tymczasem ww. przepis, jak trafnie zauważa się w piśmiennictwie, zasadniczo wyłącza ze swojego zakresu ten typ obiektów (por. M. Sługocka, M. Bursztynowicz, Budowa budynku gospodarczego, wiaty, altany, oranżerii (ogrodu zimowego) i obiektów małej architektury na podstawie zgłoszenia [w:] Z badań nad prawem, administracją i myślą polityczną, red. M. Sadowski, Wrocław 2015, s. 281). Konstrukcja obiektu sauny zakłada dokonanie wydzielenia przegrodami budowlanymi jego wnętrza, które pozostaje pomieszczeniem przeznaczonym do wypoczynkowego (rekreacyjnego) pobytu w nim osób w liczbie zależnej od jego wielkości w warunkach panującej w pomieszczeniu, po jego nagrzaniu, wysokiej temperatury, za co odpowiada zastosowane specjalne źródło ciepła (w rozważanym przypadku – piecyk na paliwo stałe). Sposób jego realizacji w świetle wymagań techniczno-budowlanych powinien pozwalać na bezpieczne użytkowanie obiektu sauny przez znajdujące się w niej osoby, a także zapewniać ogólne bezpieczeństwo pożarowe obiektu. Zdaniem skarżącego, fakt, że sauna w myśl § 76 r.w.t. jest traktowana jako pomieszczenie higienicznosanitarne ma się "nijak" do kwalifikacji obiektu wolnostojącej sauny ogrodowej. Poglądu tego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie można jednakże podzielić, wskazana konstrukcja i opisane przeznaczenie spornej sauny są bowiem tymi czynnikami, które mają przesądzające znaczenie dla jej oceny kwalifikacyjnej na gruncie przepisów p.b. Odróżniają one omawiany obiekt, który w zależności od konkretnych rozwiązań projektowych może stanowić budynek albo budowlę, od obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 p.b., pozostających elementem kształtującym w niewielkiej skali wolną przestrzeń działki i służących wypoczynkowi, bądź umożliwiających podejmowanie aktywności fizycznej. Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stoi na przeszkodzie, by sporna budowla pełniąca funkcję sauny (obiekt niepołączony trwale z gruntem) mogła być traktowana w sposób równoważny z wykonaniem na terenie działki obiektu małej architektury, a tym samym, by możliwe było wiązanie zrealizowanego przez skarżącego zamierzenia budowlanego z treścią zwolnienia wprowadzonego w art. 29 ust. 1 pkt 22 p.b. Wypowiedź Sądu I instancji zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotycząca charakterystyki prawnobudowlanej spornego obiektu i zasad reglamentujących jego budowę jest w pełni poprawna i zawiera rzeczowe argumenty potwierdzające prawidłowość stanowiska MWINB wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, stąd zarzuty skargi sprowadzające jego wydanie do "dopasowania" rozstrzygnięcia do przepisów nie mogły zasługiwać na uwzględnienie. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.