II OSK 2016/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.B. i J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 446/23 w sprawie ze skargi B.B. i J.B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2022 r. znak: DON.7200.135.2022.RKR w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 19 maja 2023 r., VII SA/Wa 446/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę B.B. i J.B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 19 grudnia 2022 r. znak: DON.7200.135.2022.RKR, w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, GINB postanowieniem z 23 listopada 2022 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) z 17 maja 2018 r., znak: WOP.7721.59.2018.MM, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PINB) z 26 marca 2018 r., znak: WOP.5160.10.2018.WP, umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy suszarni zbóż na działce nr [...] i [...] w obrębie wsi R., gm. J. Następnie B.B. oraz J.B. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 446/23 kolejno wskazano, że powołanym na wstępie postanowieniem z 19 grudnia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 127 § 3 oraz art 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 2000 ze zm., K.p.a.) po rozpatrzeniu w/w wniosku B.B. oraz J.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB utrzymał w mocy własne postanowienie wydane w I instancji. Organ centralny argumentując wydane rozstrzygnięcie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie WSA w Białymstoku wyrokiem z 8 listopada 2018 r. II SA/Bk 442/18, oddalił skargę B.B. oraz J.B. na ww. decyzję PWINB z 17 maja 2018 r. Dalej GINB wskazał, że rozpatrując tę skargę sąd dysponował całym materiałem dowodowym sprawy, wobec czego zarzuty przywołane aktualnie przez skarżących nie mogły zostać pominięte przez WSA w Białymstoku, który oddalił skargę, a stanowi to okoliczność determinującą nakaz odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, co z kolei znajduje źródło w art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa). Stwierdzenia tego nie zmienia fakt, że skarżący nie są zadowoleni z rezultatu ich oceny zapadłego orzeczenia, ani z ogólnego stanowiska sądów administracyjnych w sprawie. 3.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na postanowienie GINB do WSA w Warszawie wnieśli B.B. i J.B., domagając się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia GINB wydanego w I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 170 Ppsa poprzez uznanie, że wydanie wyroku z 8 listopada 2018 r., II SA/Bk 442/18, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB z 17 maja 2018 r., podczas gdy z akt sprawy wynika, że WSA w Białymstoku nie analizował okoliczności stanowiących podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczących tego, czy przedmiotowa suszarnia faktycznie jest suszarnią kontenerową, podlegającą zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; 2) art. 7, 77 i 80 K.p.a., przez brak należytego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, wybiórczą i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że kwestionowana decyzja została poddana kontroli sądów administracyjnych, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodzą przeszkody przedmiotowe, bowiem skarżący wskazali na nowe przyczyny wadliwości przedmiotowej decyzji, które nie były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego; 3) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art 126 K.p.a., poprzez brak merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu do zgłoszonych przez skarżących zarzutów świadczących o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji polegających na zupełnym pominięcia przez organy nadzoru budowlanego przesłanki kontenerowego charakteru przedmiotowej suszami zboża, traktując je "z góry" jako niepodlegające rozpoznaniu z uwagi na powagę rzeczy osądzonej; 4) art 158 § 1 K.p.a. w zw. z 156 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżący wskazali okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu i z tego względu organ obowiązany był rozpoznać żądanie co do istoty; 5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia na skutek bezzasadnego przyjęcia, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, tj. związanie organu prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności obecnie domagają się skarżący, podczas gdy prawomocny wyrok sądu administracyjnego korzysta z powagi rzeczy osądzonej tylko w zakresie przedmiotu dokonanego rozstrzygnięcia. 3.2. Dalej w wyroku VII SA/Wa 446/23 przywołano, że w odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na wydany uprzednio prawomocny wyrok sądu zaistniała przeszkoda przedmiotowa czyniąca niedopuszczalnym rozpoznanie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB z "26 marca 2018 r." (oczywista omyłka, prawidłową datą tej decyzji jest 17 maja 2018 r. – uwaga Sądu). Sąd pierwszej instancji przywołał treść uchwały składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09. Odwołując się do jej treści i motywów wywiedziono, że w wyroku II SA/Bk 442/18 oddalającym skargę B.B. i J.B. na decyzję PWINB z 17 maja 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania sąd wojewódzki odnosił się do przedmiotu sprawy, jako do kontenerowej suszarni na zboże. To implikowało ocenę o legalności zaskarżonego postanowienia GINB. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając tenże wyrok w całości. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucają naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 170 Ppsa poprzez nieuchylenie zaskarżonej "decyzji" (oczywista omyłka, powinno być "postanowienia" – uwaga Sądu) i oddalenie skargi w oparciu o przyjęcie, że w sprawie zachodzi związanie organu prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, podczas gdy z akt sprawy wynika, że WSA w Białymstoku w wyroku II SA/Bk 442/18 nie analizował okoliczności stanowiących podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczących tego, czy przedmiotowa suszarnia zboża faktycznie jest suszarnią kontenerową, podlegającą zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuchylenie "zaskarżonej decyzji" (uwaga j/w) pomimo, że GINB naruszył przepisy postępowania, tj.: a. art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez brak należytego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, wybiórczą i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że kwestionowana decyzja została poddana kontroli sądów administracyjnych, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodzą przeszkody przedmiotowe, bowiem skarżący wskazali na nowe przyczyny wadliwości przedmiotowej decyzji, które nie były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego; b. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez brak merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu do zgłoszonych przez skarżących zarzutów świadczących o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji polegających na zupełnym pominięcia przez organy nadzoru budowlanego przesłanki – kontenerowego charakteru przedmiotowej suszami zboża, traktując je "z góry" jako niepodlegające rozpoznaniu z uwagi na powagę rzeczy osądzonej; c. art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżący wskazali okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu i z tego względu organ obowiązany był rozpoznać żądanie co do istoty; d. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia na skutek bezzasadnego przyjęcia, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny tj. związanie organu prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności obecnie domagają się skarżący, podczas gdy prawomocny wyrok sądu administracyjnego korzysta z powagi rzeczy osądzonej tylko w zakresie przedmiotu dokonanego rozstrzygnięcia. 5.3. Skarżący kasacyjnie wnoszą o: uchylenie zaskarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej, rozpoznanie skargi na rozprawie, zasądzenie od organu na rzecz "skarżącego kasacyjnie" kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm prawem przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa. 5.4. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną zupełnie bezpodstawne jest twierdzenie sądu a quo, że w sposób nie budzący wątpliwości uprzednio przesądzono, że przedmiotem postępowania była suszarnia kontenerowa niepodlegająca obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Samo tylko odniesienie się przez WSA w Białymstoku w wyroku II SA/Bk 442/18 do treści przepisu art. 29 "§ 1 ust. 1" lit. e ustawy Prawo budowlane, nie oznacza, że sądy analizowały czy przedmiotowa suszarnia jest faktycznie suszarnią kontenerową. WSA w Białymstoku w uzasadnieniu swego wyroku przywołał kolejne fragmenty oceny prawnej NSA i podkreślił, że organy nie mogły dokonać oceny prawnej mających znaczenie okoliczności, jak też dokonać ustaleń faktycznych inaczej, niż to uczynił NSA. 5.5. Pismem datowanym na 29 stycznia 2026 r., a złożonym na rozprawie, skarży kasacyjnie złożyli wniosek o dopuszczenie dowodu z protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym w Białymstoku z [...] października 2023 r., [...], na dowód wybudowania przez inwestorów dwóch suszarni stacjonarnych, oraz błędnej kwalifikacji jednej z nich jako suszarni kontenerowej. 5.6. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. 6.2. Trafnie sąd pierwszej instancji na wsparcie swego stanowiska przywołał treść uchwały składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (ONSAiwsa 2010, nr 2, poz. 18). W uchwale tej opowiedziano się za tym, że gdy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Uchwała ta zdezaktualizowała się, ale wyłącznie w tym aspekcie, w którym odnoszono się do formy odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego – decyzji z art. 157 § 3 K.p.a. Przepis ten został uchylony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011, Nr 6, poz. 18) zmieniającej K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. Tą samą nowelizacją dodano w K.p.a. art. 61a, którego brzmienie w dacie wydawania postanowień organu centralnego było następujące: "§ 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.". Zdaniem Sądu, powyższa nowelizacja nie spowodowała dezaktualizacji istoty stanowiska wyrażonego w przywołanej uchwale, która sprowadza się do stwierdzenia, że wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez odmowę wszczęcia postępowania, skoro organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. To pojęcie wyczerpuje określenie zawarte w art. 61a § 1 K.p.a. – innej, niż brak legitymacji strony u podmiotu żądającego wszczęcia postępowania, uzasadnionej przyczyny. Trafnie sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu centralnego, że w sprawie wywołanej żądaniem skarżących odnośnie wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji PWINB z 17 maja 2018 r. zachodziła "inna uzasadniona przyczyna", dla której wszczęcie takiego postępowania było niedopuszczalne. 6.3. Niesporne jest, że decyzja PWINB z 17 maja 2018 r., której stwierdzenia nieważności żądali skarżący była przedmiotem kontroli sądowej, skoro wyrokiem WSA w Białymstoku z 8 listopada 2018 r., II SA/Bk 442/18 skargi na tę decyzję zostały oddalone. Wyrok powyższy uprawomocnił się. Nie jest skuteczny zarzut wywodzony w skardze kasacyjnej, że okolicznością, która miałaby usprawiedliwiać dopuszczalność prowadzenia postępowania nieważnościowego wobec w/w prawomocnej decyzji PWINB, miałoby być pominięcie przez WSA w Białymstoku kontrolującego powyższą decyzję organu wojewódzkiemu, że przedmiotowa suszarnia nie jest suszarnią kontenerową. Przeczy temu lektura uzasadnienia wyroku II SA/Bk 442/18, w jego motywach wyraźnie opowiedziano się za taką kwalifikacją przedmiotu postępowania. Słusznie także wskazano w aktualnie kontrolowanym wyroku, że uprzednio w sprawie tej suszarni orzekał NSA, który w swoim wyroku z 17 października 2017 r., II OSK 240/16, także odnosił się do przedmiotu sprawy, jako do suszarni kontenerowej. Strony skarżące, o ile nie podzielały takiej kwalifikacji przedmiotu sporu, mogły wyrok II SA/Bk 442/18 zaskarżyć skargą kasacyjną, ale tego nie uczyniły, Z tego względu, że jest to wyrok prawomocny, wiąże na mocy art. 170 Ppsa, wszystkie sądy, strony i organy państwowe. Nie jest więc tak, jak to się w skardze kasacyjnej wywodzi, że żądanie skarżących stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji PWINB z 17 maja 2018 r., nie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Z tych samych względów nie mógł zostać uwzględniony wniosek dowodowy zawarty w piśmie procesowym skarżących kasacyjnie z 29 stycznia 2026 r., skoro sprowadzać by się miał do zakwestionowania oceny przedmiotu sprawy wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. 6.4. Z wyłuszczonych względów uznać wypadnie, że trafna była ocena sądu a quo, wyrażona w zaskarżonym wyroku, iż nie doszło do naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., skoro GINB prawidłowo uznał, odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego, że zachodziła inna, uzasadniona przyczyna skutkująca niedopuszczalnością wszczęcia takiego postępowania. 7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.