II OSK 2016/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/21 w sprawie ze skargi L. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział nieruchomości 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/21 w ten sposób, że w miejscu określenia organu zamiast "Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego" wpisuje "Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od L. S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/21 oddalił skargę L. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. - Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2020 r. nr [...], którą odmówiono wyrażenia zgody na podział zabytku Park [...] tj. nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...]). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w ramach uznania administracyjnego, w warunkach którego orzekały organy wyjaśniono precyzyjnie i wystarczająco powody, dla których dalsze rozdrobnienie ewidencyjne nieruchomości, niegdyś tworzącej jednolitą całość (zob. mapa z 27 lutego 1942 r.), stoi na przeszkodzie w wyrażeniu zgody na podział. Organy zasadnie zakazały zatem dalszego podziału nieruchomości. Natomiast zbycie działki nr [...]z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej mogło nastąpić wyłącznie na rzecz któregokolwiek z właścicieli nieruchomości do niej przyległych, to decyzja o zorganizowaniu przetargu ograniczonego tylko do tych podmiotów nie może być widziana jako zerwanie z potrzebą ochrony zabytku i powiązania z parcelą przy ul. [...]. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 19 ust. 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej uozoz) i w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp) i w zw. z art. 11 pkt 5 lit. c upzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że Miejski Konserwator Zabytków miał uprawnienie do wydania swobodnej decyzji w sprawie ograniczenia prawa skarżącej do dokonania podziału ww. działki z uwagi na konieczność ochrony zabytku wpisanego do odpowiedniego rejestru, pomimo przyjęcia w planie miejscowym możliwości scalania i podziału nieruchomości, podczas gdy ustalenia planu miejscowego uprzednio uzgodnionego z Miejskim Konserwatorem Zabytków, mają charakter prawa powszechnie obowiązującego i niemożliwym jest nakładanie na stronę, w drodze decyzji indywidualnych, zakazów niewynikających i sprzecznych z planem miejscowym; b) art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i g i art. 7 pkt 1 uozoz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że istnieją szczególne chronione wartości działki, które w wyniku podziału ulegną degradacji, podczas gdy z uwagi na charakter działki, jej wielkość, obecny sposób zagospodarowania oraz ujęcie działki jako elementu całego zabytku jakim jest obszar Parku [...] podział nie wpłynie negatywnie na substancję zabytku, a przyczyni się do jego rewitalizacji; c) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji i w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp poprzez ich niezastosowanie i wydanie wyroku nieproporcjonalnie ograniczającego prawo własności skarżącej i prawo zagospodarowania należącej do niej nieruchomości celem ochrony zabytków, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły ku temu przesłanki; 2) przepisów postępowania: a) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 uozoz w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp poprzez nieuwzględnienie skargi strony skarżącej wobec nierozpoznania sprawy w jej granicach i pominięcia przy dokonywaniu ustaleń okoliczności, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki dopuszcza możliwość jej podziału i scalania, co doprowadziło do przyjęcia, że decyzje organów ochrony konserwatorskiej są poprawne, podczas gdy uwzględnienie w realiach niniejszej sprawy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazywałoby uchylenie zaskarżonej decyzji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 8 § 1 i § 2 Kpa poprzez ich niezastosowanie i uznanie za prawidłowe odmówienia przez organy ochrony konserwatorskiej wyrażenia skarżącej zgody na podział działki, co nastąpiło w drodze wydania decyzji o charakterze indywidualnym niezgodnej z postanowieniami MPZP - aktu o charakterze powszechnie obowiązującym, a także poprzez naruszenie zasady jednolitości orzekania w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz zasady jednolitości wykładni w takich sprawach, poprzez całkowite pominięcie ugruntowanego poglądu zarówno sądów administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w przypadku obowiązywania planu miejscowego, swoboda w zakresie wydawania przez konserwatorów zabytków decyzji dot. zabytków (znajdujących się na terenie objętym MPZP) ulegają ograniczeniu i winny być zgodne z MPZP; c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa w zw. art. 80 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez bezzasadne oddalenie skargi wobec dokonania dowolnej oceny materiału dowodowego. W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów z 4 dokumentów (opiniowania MPZP przez DWKZ) na okoliczność braku uwag co do jego treści, uzgodnienia tego planu przez DWKZ oraz stanowiska DWKZ co do możliwości sprzedaży działki w trybie przetargu ograniczonego, wadliwości działań MKZ w stosunku do działki. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustalenia planu miejscowego zawarte w § 13 nie zawierają generalnej zgody na podział wszystkich nieruchomości, a regulują "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp, a więc odnoszą się do instytucji scalania i podziału nieruchomości przez gminy uregulowanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn) gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Zauważyć należy, że zacytowany przepis pozostaje w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp, który przewiduje jako element obligatoryjny planu miejscowego określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Powołany zapis planu miejscowego nie odnosi się natomiast w żadnym razie do zasad geodezyjnego podziału nieruchomości. W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 uozoz i w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp i w zw. z art. 11 pkt 5 lit. c upzp oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 8 § 1 i § 2 Kpa, ponieważ odmowa zgody na podział nie nastąpiła w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego. 4.4. Po drugie, z art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz oraz art. 96 ust. 1a ugn wynika, iż wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków dokonuje się po udzieleniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne czy architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Sam fakt, że ustawodawca przewidział taką normę kompetencyjną dla organu nadzoru konserwatorskiego świadczy o tym, że uznał, iż podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku (np. wyrok NSA z 3 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1343/18). Organ konserwatorski wydaje taką decyzję w ramach uznania administracyjnego, w związku z tym sąd przeprowadzając kontrolę takiej decyzji bada, czy po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności organ nie przekroczył granic tego uznania i dokonał właściwej subsumpcji prawnej. Brak szczegółowych przesłanek, którymi miałby się kierować organ przy wydaniu bądź odmowie wydania pozwolenia na podział nieruchomości wskazuje na konieczność kierowania się przepisami ogólnymi, w szczególności art. 4 uozoz regulującym cele i działania składające się na ochronę zabytków. Uznanie administracyjne może być kwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszając przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. 4.5. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i g i art. 7 pkt 1 uozoz oraz zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji i w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp. Organy mogły i słusznie zakazały dalszego podziału nieruchomości, wskazując na przeszkodę w postaci rozdrabniania nieruchomości zabytkowej i trwałą deformację układu i powiązań funkcjonalno-przestrzennych. Realizacja zamierzenia przedstawionego w projekcie, niewątpliwie doprowadziłaby do stanu, w którym powiększyłyby się zmiany obiektu zabytkowego - nie byłby już zachowany, tak jak w momencie wpisania do rejestru zabytków; doszłoby do utraty wartości historycznej zabytków (nieruchomości), której posiadanie było powodem zaistnienia interesu społecznego do zachowania obszaru parku. Słusznie zatem Sąd uznał, że przedmiotowy podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony zabytkowego zespołu budynków. Natomiast okoliczności związane z nabyciem nieruchomości w przetargu ograniczonym nie warunkowały nakazu wydania zgody na podział. 4.6. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, że nie jest w ogóle sporny stan faktyczny niniejszej sprawy, który jest jednoznaczny. Sporne jest jedynie to, czy istniały podstawy prawne do wydania decyzji o odmowie podziału nieruchomości zabytkowej. Decyzja organu wystarczająco wyjaśniła przesłanki, jakimi kierował się organ. W szczególności powołując się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej wskazano, że zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku nieruchomego. Mylna interpretacja przez skarżącą zapisów planu nie mogła zaś skutkować zasadnością zarzutów naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 19 ust. 3 uozoz w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 8 § 1 i § 2 Kpa oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa w zw. art. 80 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa. 4.7. W świetle powyższego nie było jakiejkolwiek potrzeby przeprowadzania dowodów uzupełniających z dokumentów powołanych w skardze kasacyjnej, ponieważ nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie 4.8. Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.