II OSK 2007/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1855/21 w sprawie ze skarg K. R. oraz M. W. i P. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1855/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K. R. oraz M. W. i P. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 12 lipca 2021 r., nr 849/21 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 14 grudnia 2019 r., nr IIOT/628/2019 nakazującą K. R. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. [...] w Warszawie, to jest: zabudowanego tarasu przynależnego do lokalu nr [...] o wymiarach 7,58 m szerokości, 2,96 m długości i 0,84 m wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania W. L. , która w dniu 14 października 2021 r. na podstawie aktu notarialnego [...] nabyła od K. R. nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], m. 1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez przyjęcie za własne ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji i oparcie na nich wyroku oddalającego skargę, podczas gdy K. R. wykazał istotne braki postępowania administracyjnego w zakresie ustaleń faktycznych; 2. art. 153 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r. oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., podczas gdy: 1. orzeczenia wydane zostały w oparciu o ustalenia faktyczne, które w dalszym toku postępowania administracyjnego zostały uzupełnione i mogły zmienić ocenę prawną; 2. nie zachodziła tożsamość sprawy w rozumieniu powołanego przepisu; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej "P.b.") poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 50-51 P.b. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę opartej na przepisach prawa materialnego, które nie znajdowały zastosowania w sprawie, a pomijającej przepisy prawa materialnego, które powinny znaleźć zastosowanie. Mając na uwadze powyższe W. L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed rozpoznaniem zarzutów należy przypomnieć podstawowe elementy stanu faktycznego. W dniu 22 czerwca 2017 r. do Powiatowego Inspektora wpłynął wniosek K. T. o podjęcie czynności kontrolnych w sprawie robót prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. W wyniku oględzin stwierdzono istniejący zabudowany taras przynależny do lokalu nr [...] o wymiarach (zmierzonych od ściany pomiędzy nieruchomościami [...] i [...]): 7,58 m szerokości, 2,96 m długości oraz 0,84 m i 17 cm grubości ścianki ceglanej między nieruchomościami. Na tarasie tym wykonano lekką drewnianą konstrukcję, na której umieszczono zadaszenie z płyty falowanej z włókien szklanych (konstrukcja o rozpiętości 6,97 m i długości tarasu oraz wysokości od 2,44 m do 2,73 m). W trakcie kontroli nie przedstawiono zatwierdzonego projektu budowlanego budynku, a jedynie inwentaryzację. Postanowieniem z dnia 29 marca 2018 r., nr IIOT/158/2018 Powiatowy Inspektor wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na opisanej rozbudowie oraz nałożył na K. R. , jako na inwestora, obowiązek przedłożenia między innymi czterech egzemplarzy projektu dotyczącego kontrolowanej rozbudowy. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora postanowieniem z dnia 6 czerwca 2018 r., nr [...], a wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1873/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę złożoną przez K. T. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1565/20, oddalono skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie sądu wojewódzkiego. Z uwagi na nieprzedstawienie przez inwestora wymaganych dokumentów, decyzją z dnia 14 grudnia 2019 r., nr IIOT/628/2019 Powiatowy Inspektor nakazał rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. [...] w Warszawie. Następnie po rozpoznaniu odwołania K. T. Wojewódzki Inspektor, opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora. Stwierdził, że dokonano właściwej kwalifikacji rozbudowy, uznając, że rozbudowanie tarasu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego obecnie złożoną skargę kasacyjną podniesiony przez W. L. zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. jawi się jako nieusprawiedliwiony. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja ma przekonać, że sporne roboty budowlane nie zostały dostatecznie przeanalizowane pod kątem legalności, względnie też ich kwalifikacji, jako ewentualnej przebudowy (w odróżnieniu od budowy), podlegającej postępowaniu naprawczemu z art. 50-51 P.b. (koresponduje z tym również ostatni zarzut skargi kasacyjnej – zob. niżej). Rozumowania skarżącej kasacyjnie nie można zaaprobować. Wydanie obecnie kontrolowanego nakazu rozbiórki zabudowy tarasu nastąpiło po dwukrotnym nieprzedstawieniu przez inwestora w terminie nakazanych czterech egzemplarzy projektu budowlanego w celu legalizacji zabudowy. Jest to fakt przesądzony i nie może zmienić go podnoszona przez skarżącą kwestia interpretacyjna charakteru robót wykonywanych na tym przedmiocie przez inwestora. Próba kwestionowania genezy, legalności, czy kwalifikacji prawnej zrealizowanej dziesiątki lat temu zabudowy nie może być skuteczna na obecnym etapie postępowania. Kwalifikacja i potrzeba legalizacji zabudowy, jako rozbudowy budynku, została rozstrzygnięta postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. skontrolowanym następnie w postępowaniu sądowym. Skądinąd warto zaakcentować, że w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1565/20 wyraził stanowczy pogląd o dwuetapowości postępowania z art. 48 P.b. W oparciu o art. 48 ust. 2 P.b. identyfikuje się budowę zrealizowaną bez pozwolenia na budowę i bada się, czy jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas to organ organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala wyłącznie wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów (art. 48 ust. 3 P.b.). Sporne roboty uznane zostały za rozbudowę budynku mieszkalnego, wdrożono wobec tego procedurę legalizacyjną właściwą samowoli budowlanej na podstawie art. 48 P.b., a zasadność tego trybu została potwierdzona w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych. Powyższe uniemożliwiło uwzględnienie wywiedzionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że wydane uprzednio w sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót i nałożeniu obowiązków przedłożenia projektu budowlanego (art. 48 ust. 2 P.b.) zostało utrzymane w mocy, a następnie Sąd pierwszej instancji i Naczelny Sąd Administracyjny oddaliły wniesione środki zaskarżenia. W szczególności w wyroku VII SA/Wa 1873/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił: "Prawidłowo organy obu instancji stwierdziły, że wykonania ścian z oknami (w tym: dwa okna jednoskrzydłowe i jedno okno balkonowe dwuskrzydłowe) nie można potraktować jako modernizację wcześniej zrealizowanej legalnie zabudowy. W konsekwencji trafnie zakwalifikowały wykonane przez inwestora roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego poprzez zabudowanie tarasu, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę". Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie W. L. przytoczona wypowiedź jest wiążąca i determinuje ona obecne rozstrzygnięcie w sprawie. Art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 50-51 P.b. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę opartej na przepisach prawa materialnego. Raz jeszcze podkreślić należy, że obecnie nie istnieją podstawy do zmiany ustaleń przesądzonych w przeprowadzonych dotychczas postępowaniach, w szczególności w zakresie kwalifikacji robót, zidentyfikowania samowoli budowlanej, jak i wstrzymania robót budowlanych. Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że rozpoznając niniejszą sprawę miał na uwadze, iż W. L. nabyła nieruchomość od K. R. po zakończeniu kontrolowanych obecnie procedur administracyjnych i zarazem na końcowym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zrozumiałym jest więc, że dowiedziawszy się o nich, w trosce o przedmiot swojej własności, przedstawiła ona własne spojrzenie na sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył podniesione w skardze kasacyjnej argumenty także z tej perspektywy, lecz oceniając zasadność zarzutów musiał mieć na uwadze, że ustalenia, kwalifikacja i tryb postępowania wobec spornych robót badane były już we wcześniejszych postępowaniach, co było także przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym w prawomocnym wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.