II OSK 2007/15

Dnia 14 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2575/14 w sprawie ze skargi Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2575/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd) – po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] (dalej również: OSP w [...]; zainteresowana; skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – oddalił skargę na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718], z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.). Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Burmistrz Gminy [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. stwierdził, że nieruchomość niehipotekowana, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. nr [...] o pow. 0,04 ha z obrębu [...] – stanowi mienie gromadzkie. Ochotnicza Straż Pożarna w [...] w odwołaniu od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2013 r. podniosła, że włada przedmiotową nieruchomością nieprzerwanie od 1945 r. jako posiadacz samoistny; ponadto podjęte zostały przedsądowe działania zmierzające do stwierdzenia zasiedzenia tej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] 2014 r., wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania OSP w [...] od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2013 r. Kolegium, odwołując się do akt sprawy, w tym m.in. danych z ewidencji gruntów, a także wskazanych w odwołaniu, stwierdziło że zainteresowana, która wniosła odwołanie, nie ma żadnych praw do nieruchomości, co do której toczy się postępowanie. W związku z tym organ II instancji uznał, że OSP w [...] nie może zostać uznana za stronę postępowania, ponieważ nie ma w sprawie interesu prawnego. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a., zastrzegając zarazem, że ustalenie interesu prawnego odwołujących nie wymagało podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Kolegium z dnia [...] 2014 r. OSP w [...] zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 134 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wobec uznania przez Kolegium, że OSP w [...] nie mogła zostać uznana za stronę postępowania odwoławczego, ponieważ nie ma w sprawie interesu prawnego, podczas gdy zainteresowanej służy przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż po pierwsze – została uznana przez Burmistrza Gminy [...] za stronę postępowania, a ponadto wpisana jest w ewidencji gruntów i budynków jako władająca przedmiotową nieruchomością położoną w [...], przy ul. [...], stanowiącej działkę nr 99, oraz przed Sądem Rejonowym w Piasecznie pod sygn. akt I Ns 981/13 toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia przez OSP w [...] własności tej nieruchomości przez zasiedzenie, w którym to postępowaniu uczestnikiem jest Gmina [...]; - przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. i 72 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego (dalej: K.c.) poprzez stwierdzenie przez Kolegium braku interesu prawnego OSP w [...], co skutkowało brakiem uznania zainteresowanej za stronę postępowania, podczas gdy skarżąca nabyła tę nieruchomość w drodze zasiedzenia, wskutek czego stała się właścicielem tej nieruchomości i jako właściciel jest stroną postępowania; - przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 6 w zw. z art. 11 w zw. z art. 16 w zw. 28 K.p.a. poprzez pominięcie przez Kolegium treści decyzji Burmistrza stwierdzającej, że zainteresowana jest stroną postępowania. W konsekwencji zainteresowana wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. stwierdził, że wskazana w art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania może wynikać również z przyczyn o charakterze podmiotowym; niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie niedopuszczalność wniesienia odwołania wynika z zachodzącego po stronie OSP w Słomczynie braku legitymacji do wniesienia odwołania. Sąd wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu i toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169, z późn. zm.) i Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] 2013 r. orzekł na podstawie art. 3 i art. 8 ust. 1 i 6 tej ustawy, że nieruchomość stanowiąca przedmiotową działkę nr [...] o pow. 0,04 ha, położoną w Słomczynie stanowi mienie gromadzkie. Sąd zaznaczył również, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż OSP w [...] jest podmiotem władającym działką ewidencyjną nr [...] o pow. 0,04 ha z obrębu [...], nadto stwierdził, że skoro skarżąca włada tą działką, to jest jej posiadaczem, a z posiadaniem tym nie wiąże się tytuł własności nieruchomości. W ocenie Sądu interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, a brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Sąd I instancji uznał, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Burmistrza z dnia [...] 2013 r. nie wpływa na wynikające z faktu posiadania przedmiotowej nieruchomości prawa i obowiązki skarżącej, zaś samo posiadanie nieruchomości jest stanem faktycznym, z którym nie wiąże się żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej treścią decyzji z dnia [...] 2013 r. Stwierdzając, że interes faktyczny danego podmiotu nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 28 K.p.a., Sąd zarazem podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie, co oznacza, że odwołanie może wnieść podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie, natomiast odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a. Sąd stwierdził, że fakt uznania skarżącej za stronę przez organ I instancji nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku kontroli uprawnienia danego podmiotu do wniesienia odwołania, czyli posiadania przymiotu strony w postępowaniu. Ponadto Sąd uznał, że fakt wszczęcia przed Sądem Rejonowym w Piasecznie pod sygn. akt I Ns 981/13 postępowania o stwierdzenie nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie przez OSP w [...] pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, bowiem przedmiotem tego postępowania jest stwierdzenie deklaratoryjnym orzeczeniem sądu skutku nabycia własności nieruchomości, jednakże dopóki tego orzeczenia nie ma, brak potwierdzenia jest określonego stanu prawnego. W skardze kasacyjnej OSP w [...] zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji z dnia 24 kwietnia 2014 r., zarzucając temu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art.. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia i przyjęcie, że OSP w [...] nie może zostać uznana za stronę ponieważ nie ma w sprawie interesu prawnego, podczas gdy zainteresowanej służy przymiot strony w postępowaniu, gdyż po pierwsze została ona uznana przez Burmistrza Gminy [...] za stronę postępowania, a nadto wpisana jest w ewidencji gruntów i budynków jako władający przedmiotową nieruchomością, a przed Sądem Rejonowym w Piasecznie pod sygn. akt I Ns 981/13 toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia przez OSP w [...] własności przedmiotowej nieruchomości. Wobec tak wskazanych podstaw kasacyjnych zainteresowana wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżąca m.in. podniosła, że Burmistrz Gminy [...]w prowadzonym z urzędu na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych postępowaniu w sprawie stwierdzenia, że grunt położony w gminie [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stanowi mienie gromadzkie, w dniu 15 kwietnia 2013 r. przyznał zainteresowanej status strony i dopuścił ją do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto strona zauważyła, że OSP w [...] włada z wyłączeniem innych osób przedmiotową nieruchomością, położoną w Słomczynie przy ulicy [...], stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...], oraz wykonuje w stosunku do tej działki uprawnienia właścicielskie nieprzerwanie od 8 maja 1945 r.; nadto w rejestrze gruntów zainteresowana jest wpisana jako osoba władająca przedmiotową nieruchomością co najmniej od 1961 r. i w następstwie tych okoliczności, zgodnie z art. 172 K.c. OSP w [...] stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości z dniem 9 maja 1975 r., zaś sprawa sądowa o stwierdzenie zasiedzenia tej nieruchomości, w której uczestnikiem jest Gmina [...], została zawieszona do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny, gdyż nie kreuje, a jedynie potwierdza i sankcjonuje zaistniałe ex lege przejście własności nieruchomości, usuwając tym samym długotrwałą niezgodność pomiędzy stanem prawnym a stanem posiadania; wobec tego zainteresowana stwierdziła, że jako właściciel przedmiotowej nieruchomości ma w sprawie interes prawny, co zgodnie z art. 28 K.p.a. czyni ją stroną postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, iż działka nr [...] z obrębu [...] w [...] stanowi mienie gromadzkie, a co za tym idzie – ma legitymację do występowania w charakterze strony na każdym etapie postępowania dotyczącego przedmiotowej działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 cyt. ustawy przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się więc wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W skardze kasacyjnej Ochotnicza Straż Pożarna w[...] odwołała się do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tj. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów procesowych mających wpływ na wynik sprawy. Przechodząc zatem do oceny sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu należy zauważyć, iż skarżąca kasacyjnie akcentuje w nim w istocie błędne przyjęcie, że nie posiada w sprawie przymiotu strony postępowania, a ściślej wskazuje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał, że po jej stronie nie występuje - konieczna z punktu widzenia art. 28 k.p.a. - przesłanka interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, iż zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie jest zasadny. Na wstępie należy zaznaczyć, iż interes prawny danego podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi być powiązany z konkretnym przepisem prawa materialnego, przyznającym stronie indywidualne i konkretne uprawnienie. Interes prawny musi być ponadto w danej chwili aktualny. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wykazała aby jej twierdzenia i żądania wynikały wprost z normy prawa materialnego. Argumentacja skarżącej opiera się na przyjęciu, iż własność spornej nieruchomości została nabyta przez OSP w [...] w drodze zasiedzenia, która to okoliczność ma zostać stwierdzona przez sąd powszechny. Postępowanie w tym przedmiocie toczy się przed Sądem Rejonowym w Piasecznie, pod sygn. akt I Ns 981/13 i nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Sąd odwoławczy podzielił stanowisko Sądu I instancji, że wobec OSP w [...] do chwili obecnej nie zostało wydane orzeczenie potwierdzające jej prawo do dysponowania sporną nieruchomością. Tym samym OSP w [...] musi być traktowana jedynie jako posiadacz nieruchomości. Niewątpliwie orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia ma - tak jak wskazuje skarżąca kasacyjnie - charakter deklaratoryjny, gdyż nie kreuje a potwierdza i sankcjonuje zaistniałe ex lege przejście własności nieruchomości (usuwając długotrwałą niezgodność pomiędzy stanem prawnym a stanem posiadania). Istota deklaratoryjności wynika z przesłanki odpowiedniego upływu czasu, od którego uzależnione jest nabycie własności w drodze zasiedzenia, zatem w tym kontekście orzeczenie jest deklaratoryjne a nie konstytutywne, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 655/09, publikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że orzeczenie sądu powszechnego ma charakter potwierdzający (a nie prawnokształtujący), nie zmienia faktu, iż stanowi ono dowód nabycia własności nieruchomości. Bez tego dowodu zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że OSP w [...] jest właścicielem nieruchomości, może być traktowane wyłącznie jako niepotwierdzone stosownym orzeczeniem przeświadczenie skarżącej. Przeświadczenie to nie może stanowić źródła interesu prawnego, uzasadniającego przyznanie OSP w [...] przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie orzeczenia stwierdzającego nabycie własności poprzez zasiedzenie dokonywany jest również wpis prawa własności do księgi wieczystej. Skoro OSP w [...] nie uzyskała takiego orzeczenia musi być traktowana jako posiadacz a nie właściciel nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne. Reasumując słuszne są zatem wnioski orzekającego w sprawie organu odwoławczego i Sądu I instancji, że nie legitymując się orzeczeniem stwierdzającym nabycie własności nieruchomości, OSP w [...] nie posiada jakimkolwiek tytułu prawnego do spornej nieruchomości i nie może być więc traktowana jako strona postępowania. Interes skarżącej może być kwalifikowany w niniejszej sprawie jedynie jako interes faktyczny, a nie prawny. Interesu prawnego nie może uzasadnić potencjalna możliwość stwierdzenia przez sąd powszechny faktu zasiedzenia. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie podnosząc jako uzasadnienie zarzutu okoliczność przyznania jej przymiotu strony przez organ I instancji – Burmistrza Gminy [...]. To, że organ I instancji błędnie określił krąg uczestników postępowania, nie może determinować sytuacji procesowej podmiotu błędnie zaliczonego do tego kręgu, gdy organ odwoławczy dostrzeże to uchybienie i stwierdzi niedopuszczalność wniesionego przez ten podmiot odwołania. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił działanie organu polegające na stwierdzeniu, iż skarżąca nie była legitymowana do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia, iż nieruchomość będąca w posiadaniu OSP w [...] stanowi mienie gromadzkie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w części rozstrzygającej.