II OSK 2000/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech – Kłak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R., T.R. i R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2000/14 w sprawie ze skargi R.R., T.R. i R.R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2000/14) oddalił skargę R.R., T.R. i R.R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...]r. (znak: [...]) Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R.R., T.R. i R.R. rozbiórkę odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 6,2 m x 14,5 m, piętrowego, z tarasem od strony zatoki, znajdującego się na działce nr [...], ark. mapy [...], położonej w J. przy ul. M., zlokalizowanego w południowo-zachodniej części działki przy granicy z działką nr [...]. Nakaz rozbiórki nie obejmował fundamentów obiektu. Podstawą prawną tej decyzji był art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone było wdrożeniem przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacji obiektu. W ramach tej procedury organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Wobec faktu, iż inwestorzy nie wykonali tego obowiązku, orzeczony został nakaz rozbiórki budynku przy ul. M.. w J.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. (znak: [...]) utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 88/11) oddalił skargę R.R., T.R. i R.R. na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2513/11) oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tegoż wyroku WSA w Warszawie. Po wydaniu opisanych wyżej rozstrzygnięć, R.R., T.R. i R.R. w piśmie z dni 15 maja 2014 r. domagali się legalizacji samowoli budowlanej, tj. odbudowanego budynku konstrukcji drewnianej. Postanowieniem z dnia [...]r. (znak: [...]) Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409), mającego na celu legalizację odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] ark. mapy [...], położonej w J. przy ul. M., budynku konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 6,20 m x 14,50 m, piętrowego, z tarasem od strony zatoki, zlokalizowanego w południowo-zachodniej części działki, przy granicy z działką nr [...] - z wyłączeniem fundamentów. Postanowieniem z dnia [...]r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia R.R., T.R. i R.R., utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślił, że Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego już raz umożliwił składającym zażalenie skorzystanie z procedury legalizacji przedmiotowego budynku, gdyż postanowieniem z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nałożył obowiązek przedstawienia, do dnia 30 lipca 2010 r. dokumentów niezbędnych w procedurze legalizacyjnej obiektu budowlanego. Z uwagi na fakt, iż zobowiązani nie przedłożyli takich dokumentów, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku – na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego – wydał nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku. W takich okolicznościach organ odwoławczy obecnie przyjął, że nie jest możliwe wszczęcie po raz kolejny postępowania administracyjnego w sprawie odbudowy przedmiotowego budynku oraz podjęcie działań w celu jego zalegalizowania. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje bowiem możliwości ponownego wszczęcia procedury legalizacyjnej. Tym samym, rozpoznanie ponownego wniosku o legalizację nie jest dopuszczalne, a kolejna decyzja administracyjna w sprawie przedmiotowego budynku byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nadto, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeciwko ponownemu wszczęciu postępowania przemawia art. 170 p.p.s.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli R.R., T.R. i R.R.. Zarzucili naruszenie: 1. art. 61a § 1 w zw. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania; 2. art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, naruszenie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady zaufania do organów administracyjnych oraz naruszenie przepisów prawa materialnego – ustawy Prawo budowlane, poprzez ogólnikowe przyjęcie za Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego stwierdzenia, iż przepisy tej ustawy "nie przewidują możliwości ponownego wszczęcia procedury legalizacyjnej (...) dlatego też ponowne rozpatrzenie wniosku jest niedopuszczalne". W ocenie skarżących organ administracji winien był stwierdzić, iż skoro przepisy Prawa budowlanego nie zakazują możliwości ponownego wszczęcia procedury legalizacyjnej, brak jest przeszkód do ponownego rozpatrzenia wniosku o legalizację budynku. Skarżący podkreślili, że przez długi okres czasu nie mogli uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, bowiem Rada Miasta J. była w trakcie opracowywania planu miejscowego i odmawiała wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. oddalił skargę. Wskazał, że orzeka po wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 88/11), który stał się prawomocny po oddaleniu skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2513/11). Sąd I instancji powołał art. 170 p.p.s.a. i podkreślił, że budowa (w tym odbudowa) budynku możliwa jest jedynie po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę. W sytuacji, w której skarżący odbudowali budynek konstrukcji drewnianej, położony w J. przy ul. M. - bez uzyskania pozwolenia na budowę, zatem dopuścili się samowoli budowlanej, Prawo budowlane przewiduje dwie drogi: legalizację samowoli budowlanej lub jej rozbiórkę. Legalizacja nie jest obowiązkiem inwestora, lecz jego uprawnieniem, zatem tylko od inwestora zależy, czy z takiego uprawnienia skorzysta. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. wezwał skarżących do przedstawienia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacyjnego. Skarżący tego obowiązku nie wykonali. Po upływie terminu wskazanego w wezwaniu (tj. 31 lipca 2010 r.) skierowali natomiast do organu administracji wniosek o przedłużenie terminu (nadane w urzędzie pocztowym w dniu 11 sierpnia 2010 r.) do złożenia żądanych dokumentów. Wniosek ten uzasadniali niemożnością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji podkreślił, że w doktrynie przyjmuje się, że w wyniku uchybienia terminowi strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie, sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym, tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki [Cieślik Z., Szuster S., Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, LEX/el. 2003]. Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej w pierwszej kolejności należy podjąć próbę legalizacji tej samowoli, co w sprawie nastąpiło. Dopiero brak możliwości legalizacji skutkować będzie nakazem rozbiórki, który w sprawie został wydany i poddany kontroli instancyjnej oraz sądowej. Ponieważ w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku, nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania zmierzającego do legalizacji tego budynku. Wydanie nakazu rozbiórki jest bowiem ostatnim etapem postępowania w stosunku do samowolnie wybudowanego budynku i oznacza, że legalizacja nie była możliwa lub że inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania budynku. Uzasadniało to zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wnieśli R.R., T.R. oraz R.R.. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach postawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) skarżący wskazali na naruszenie: 1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy nie naruszyły obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w związku z przyjęciem przez te organy, że istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, czym naruszyły art. 61a par. 1 i art. 7 k.p.a. poprzez ustalenie, że postępowanie było prowadzone prawidłowo; 2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy nie naruszyły obowiązku działania na odstawie przepisów prawa, nie naruszyły obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz zasady zaufania, czym naruszyły art. 7 i 8 k.p.a, W ramach postawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego (174 pkt 1 p.p.s.a.) skarżący kasacyjnie wskazali na naruszenie ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, iż "fakt, że przepisy nie zakazują możliwości ponownego wszczęcia procedury legalizacyjnej nie oznacza, że ponowne wszczęcie tej procedury jest dozwolone". Sąd winien był stwierdzić, że skoro przepisy prawa budowlanego nie zakazują możliwości ponownego wszczęcia procedury legalizacyjnej, brak jest przeciwwskazań do rozpatrzenia nowego wniosku o legalizację samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że powaga rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowym, jak i administracyjnym nie stanowi zasady bezwzględnej. Istnieje istotna różnica między wnioskiem złożonym przez skarżących w 2010 r., a wnioskiem którego dotyczy niniejsza sprawa. Różnica dotyczy stanów prawnych w jakich wnioski te były składane. Pierwszy złożony był w sytuacji, gdy dla przedmiotowej nieruchomości brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Rada Miejska była na etapie jego uchwalania. Prowadziło to też do odmowy wydania skarżącym decyzji o warunkach zabudowy (postępowanie w tym przedmiocie zostało zawieszone). W dniu 24.06.2013 r. Rada Miejska w J. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza, że zmianie uległ stan prawny, co uzasadnia możliwość ponownego rozpatrzenia wniosku o legalizację budynku. Podkreślała skarga kasacyjna, że organ naruszył w tej sprawie art. 7 i art. 8 k.p.a. W interesie skarżących jest prawo do zgłaszania wniosków dowodowych oraz uwzględnienie tych wniosków przez organ oraz prawo do terminu umożliwiającego złożenie dokumentów wymaganych przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Nie był usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a par. 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji nie naruszyły obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz działania na podstawie przepisów prawa. Wbrew stawianym sądowi I instancji zarzutom, sąd ten dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonych w sprawie aktów administracyjnych stwierdzając, że odpowiadają one prawu. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli WSA w Warszawie było postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do przesłanek odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na "inne uzasadnione przyczyny" bez wątpienia zaliczyć należy m.in. sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Z akt administracyjnych sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. wynika, że toczyło się postępowanie w sprawie legalizacji budynku na działce nr [...] ark. mapy [...]w J.. Wobec braku przedłożenia przez inwestorów wymaganych w tym postępowaniu dokumentów, wydana została decyzja o nakazie rozbiórki tegoż obiektu. Decyzja ta była kontrolowana przez sądy administracyjne. Zarówno skarga, jak i skarga kasacyjna, zostały oddalone (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3.08.2011 VII SA/WA 88/11 oraz wyrok NSA z dnia 25.07.2013 r. II OSK 2513/11). Z uwagi na to, że będący przedmiotem ocen w tej sprawie wniosek inwestorów o legalizację obiektu budowlanego dotyczył tego samego obiektu, w stosunku do którego wydana została ostateczna, a nadto prawomocna decyzja orzekająca jego rozbiórkę, to ponowne prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji tej samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne. Skoro bowiem decyzja o rozbiórce funkcjonuje w obrocie prawnym, to wdrożenie obecnie trybu legalizacji obiektu objętego tą decyzją pozwalałoby na uchylenie się od obowiązku z niej wynikającego. Akcentowany zaś w skardze kasacyjnej fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt, nie może zmieniać oceny prawnej tej sprawy. Decyzja o nakazie rozbiórki dalej bowiem wiąże jej adresatów (wywiera skutki prawne), a przepisy nowouchwalonego planu miejscowego nie mogą podważać (uchylać) tych rozstrzygnięć. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego – ustawy Prawo budowlane. Autor skargi kasacyjnej formułując ww. zarzut nie wymienił żadnej konkretnej jednostki tego aktu prawnego. Przypomnieć należy, iż NSA związany jest podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 par. 1 p.p.s.a.). Nakłada to na autora tego środka odwoławczego obowiązek prawidłowego określenia tych podstaw m.in. poprzez precyzyjne wskazanie jednostki redakcyjnej przepisu, któremu uchybić miał sąd I instancji. Nie jest przy tym rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalanie, który przepis, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, został naruszony czy też wyręczanie strony przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Wobec ogólnikowości określenia ocenianej podstawy kasacyjnej, tak sformułowany zarzut należało uznać za nieskuteczny. Z tych przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.