II OSK 200/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 722/23 w sprawie ze skargi D. K. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. nr 23/2011 w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku chałupy drewnianej przy ul. [...] w Zakopanem do gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz D. K. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., II SA/Kr 722/23, oddalił skargę D. K. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane (dalej Burmistrz) z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku chałupy drewnianej przy ulicy [...] w Zakopanem do gminnej ewidencji zabytków. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 14 lutego 2011 r. Burmistrz wydał zarządzenie nr 23/2011 w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane. W załączniku nr 1 do zarządzenia pod pozycją nr 660 wskazano "chałupę drewnianą" przy ul. [...]. D. K., współwłaścicielka tego budynku, zaskarżyła do WSA czynność Burmistrza, polegającą na włączeniu karty adresowej chałupy drewnianej przy ul. [...] w Zakopanem do Gminnej Ewidencji Zabytków (dalej GEZ). Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. Sąd podał, że badając, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia chałupy drewnianej przy ul. [...] do GEZ, czy może – jak twierdzi skarżąca – czynność ta nie była nie uzasadniona, uznał, że istniały i istnieją nadal usprawiedliwione podstawy włączenia spornego obiektu do GEZ. WSA podniósł, że sporządzona w 1998 r. przez eksperta w dziedzinie zabytkowej architektury Podhala doktora historii Z. M. fiszka wskazuje na to, że obiekt prezentował wartość zabytkową. Następnie w 2007 r. została sporządzona pierwsza karta zabytku, której aktualizacji dokonano 29 listopada 2018 r. przez K. I., wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Zielonej Górze - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury. Sąd stwierdził, iż mimo tego, że wszystkie istotne okoliczności nie znalazły odzwierciedlenia w samej karcie, to zostały one rozwinięte podczas rozprawy, która miała miejsce przed WSA w dniu 21 września 2023 r. Na rozprawie P. L., miejski konserwator zabytków, legitymująca się pełnomocnictwem organu, wskazała, że chałupa ta ma charakter zabytkowy z uwagi na zachowane okna, konstrukcję, zabudowę reglową. Przyznała ona, że chałupa nie jest okazała i zaniedbana, ale jako chałupa wznoszona przez ludność uboższą posiada walory zabytkowe jako element dziedzictwa kulturowego. Wyjaśniono motywy ujęcia jej w GEZ. Ponadto działka nr [...], na której znajduje się chałupa drewniana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego uchwałą nr LIX/950/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r. (dalej mpzp) znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem KR – tereny ochrony konserwatorskiej. Sąd podkreślił, że chałupa drewniana przy ul. [...] w Zakopanem nie stała się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta adresowa zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 w zw. a art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie skargi na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku chałupy drewnianej przy ulicy [...] w Zakopanem do gminnej ewidencji zabytków i brak stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności w obliczu faktu, że czynność ta została dokonana z naruszeniem norm prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 pkt ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.) w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (dalej "Rozporządzenie") oraz art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem uwzględnienie ww. naruszeń skutkowałoby uwzględnieniem skargi, przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez: i) dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji przeprowadzona została przez WSA w sposób wybiórczy, nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej WKZ) wyrażonego w piśmie z dnia 26 kwietnia 2023 r. złożonego do akt niniejszego postępowania, unikający, a nadto niedążący do wyjaśnienia sprzeczności w treści stanowisk WKZ oraz miejskiego konserwatora zabytków P. L., reprezentującej w toku postępowania organ, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem wydatnie utrudniało kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych, a zdaniem skarżącej prawidłowa rekonstrukcja stanu faktycznego w oparciu o zgromadzony materiał skutkowałaby uwzględnieniem skargi, ii) dokonanie uzupełnienia postępowania dowodowego w drodze przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze strony P. L. w toku rozprawy, podczas gdy przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza wyłącznie możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów i to tylko jeżeli jest to niezbędne i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem dane podane przez P. L. zostały przez WSA uznane za kompatybilne z tymi umieszczonymi w przeszłości w karcie zabytku, uzupełniające i potwierdzające je, a zdaniem skarżącej informacje te nie polegały na prawdzie, zaś ona (niepoinformowana należycie o możliwości przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie innej niż te z dokumentów i to w toku rozprawy) została pozbawiona możliwości zadawania pytań lub odniesienia się w inny sposób do twierdzeń P. L. lub też skonfrontowania ww. z ustaleniami i twierdzeniami pochodzącymi od WKZ, prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że ukształtowanie przepisów postępowania w sprawie o włączenie karty adresowej nieruchomości do GEZ jest prawidłowe i czyni zadość wymogom zapewnienia należytej ochrony prawnej własności prywatnej oraz zasadzie proporcjonalności przy ważeniu interesów: publicznego (sprowadzającego się do ochrony zabytków) i prywatnego (sprowadzającego się do ochrony własności indywidualnej oraz swobody rozporządzania tą własnością), prawa materialnego art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji: i) przyjęcie, że nieruchomość (w postaci chałupy drewnianej mieszczącej się pod adresem [...] w Zakopanem) stanowi zabytek pomimo, iż obiekt ten nie był i nie jest elementem dziedzictwa minionej epoki z uwagi na liczne ingerencje w konstrukcję budynku oraz jego estetykę zaś jego zachowanie w uprzednim czy też aktualnym kształcie nie leżało i nie leży w interesie społecznym, ii) przyjęcie, że postępowanie weryfikacyjne prowadzone przez Burmistrza w sprawie włączenia karty adresowej zabytku chałupy drewnianej przy ul. [...] w Zakopanem do GEZ, polegające na sprawdzeniu aktualności i wyczerpującego charakteru danych uprzednio umieszczonych w karcie adresowej, przeprowadzono w sposób poprawny, tj. rzetelny i kompleksowy, z wykorzystaniem należytych środków celem ustalenia stanu faktycznego, iii) przyjęcie, że ww. postępowanie weryfikacyjne zawierało na tyle adekwatne gwarancje prawne umożliwiające należyte wyważenie interesu publicznego i prywatnego wyrażające się w braku arbitralności ocen, że nie zachodziła potrzeba czynienia ustaleń z WKZ i uwzględnienia jego stanowiska co do zasadności ujęcia tego zabytku w GEZ jak również niezwłocznego zawiadamiania o powyższym właścicielki nieruchomości, tj. skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podnoszone w niej argumenty były w pełni trafne. Zasadne przede wszystkim są zarzuty naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., P 12/18, wskazujące, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, która w motywach skargi kasacyjnej podkreśliła, że w okresie kiedy tworzona była karta adresowa zabytku w postaci chałupy drewnianej położonej przy ul. [...] w Zakopanem, brak było podstaw prawnych dla stawiania organom wymogu uprzedniego zawiadomienia właściciela nieruchomości o przedsiębranych czynnościach czy też zapewnienia mu w nich czynnego udziału. Wskutek powyższego, jak trafnie wywodziła skarżąca kasacyjnie, organ nie uzyskał dostępu do danych historycznych obrazujących ewolucję nieruchomości kwalifikowanej jako zabytek nieruchomy, np. dokumentacji fotograficznej pozostającej we władaniu właścicielki i przedstawiającej liczne remonty oraz naniesienia, a ograniczył się do weryfikacji na podstawie dokumentów o walorach historycznych, które pozostawały w jego zasobach, tj. zawężał, a nie poszerzał perspektywę swoich badań. W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że w stanowisku przedłożonym Trybunałowi Konstytucyjnemu w sprawie P 12/18 Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, iż "w postępowaniu o wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków ochrona praw właścicieli jest oczywiście ograniczona: właściciel nie bierze w ogóle udziału w tych czynnościach: nie zostaje więc wysłuchany; nie wie, dlaczego takie czynności w ogóle podjęto; nie są mu znane motywy objęcia nieruchomości ewidencją gminną, tj. czy rzeczywiście stanowi ona "zabytek"; nie wie, czy czynności te są prawidłowe; nieformalny charakter tych czynności i skąpość materiału bazowego ("dowodów") utrudnia ich zewnętrzną kontrolę, także przez sąd administracyjny; całe "uzasadnienie" dokonanej czynności sprowadza się do umieszczenia w wykazie danych identyfikujących nieruchomość — adresu i zdjęcia". Na to, że stanowisko skarżącej kasacyjnie kwestionujące posiadanie przez przedmiotowy obiekt budowlany wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, nie jest jedynie jej subiektywną oceną, pozbawioną rzeczywistych podstaw, wskazuje treść pisma WKZ z dnia 26 kwietnia 2023 r., w którym organ ten podał, że "obiekt utracił znaczną część substancji zabytkowej a ta co pozostała ze względu na stan techniczny nie nadaje się w zasadzie do zachowania a jedynie do całkowitej wymiany, zatem utracie ulega autentyzm budynku cecha, która jest wartością nadrzędną i świadczącą jednoznacznie o zabytkowym lub niezabytkowym charakterze obiektu". W związku z powyższym odstąpiono od zamiaru włączenia karty ewidencyjnej tego budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Nieustosunkowanie się do treści tego pisma przez Sąd I instancji sprawia, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. również posiada usprawiedliwione podstawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. zaznaczyć jednak należy, że przedstawienie na rozprawie stanowiska przez P. L. nie było przesłuchaniem jej w charakterze strony w toku rozprawy, gdyż – jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej – zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przed sądem administracyjnym nie ma więc możliwości przesłuchiwania świadków. Niemniej jednak zauważyć wypada, że powyższe nie stoi na przeszkodzie uwzględnienia stanowisk stron wyrażonych w toku rozprawy toczącej się przed sądem administracyjnym. Tak też należy traktować wypowiedź P. L. na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. – nie jako złożenie przez nią zeznań, bo nie było takiej prawnej możliwości – ale jako przedstawienie stanowiska przez przedstawiciela organu. Powyższe nie ma jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy i nie pozbawia usprawiedliwionych podstaw zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., który to zarzut – jak już wyżej podkreślono – posiada takie podstawy z uwagi na nieustosunkowanie się przez WSA do treści pisma WKZ z dnia 26 kwietnia 2023 r. Mając powyższe na względzie i stwierdzając, że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 146 § 1 oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.