II OSK 1997/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 75/24 w sprawie ze skargi J.C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 75/24 oddalił skargę J. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 13 marca 2023 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku (dalej: PINB) przeprowadzili oględziny, w wyniku których ustalono, że na terenie działki nr [...] (o pow. 600 m2), będącej własnością skarżącego - istnieją 3 obiekty budowlane, w tym - będąca przedmiotem niniejszego postępowania przyczepa kempingowa o wym. 1,97 x 4,00 m, zarejestrowana, nietrwale związana z gruntem (posadowiona na kołach i luźno ułożonych na gruncie rodzimy bloczkach betonowych oraz wspornikach metalowych, stanowiących wyposażenie przyczepy), pełniąca funkcję rekreacji indywidualnej. Postanowieniem z dnia 6 marca 2023 r. nr PINB-7141/111c/2022/PO, PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. obiektu budowlanego. Jednocześnie organ poinformował J. C. o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. PINB nakazał także wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy a teren budowy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych. W wyniku rozpoznania zażalenia J. C. PWINB postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr WOP.7722.78.2023.TA w punkcie 1 uchylił zaskarżone postanowienie, natomiast w punkcie 2 wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu ww. obiektu budowlanego, jako wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W punkcie 3 poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od 4 sierpnia 2023 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. WINB wskazał także na konieczność wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy, a także że teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczepa pełni przy tym funkcję rekreacji indywidualnej, została posadowiona na działce przez jej właściciela J. C. w 2020 r. Inwestor i właściciel działki podpisał przy tym bez zastrzeżeń protokół wskazujący, że przyczepa pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Obiekt ten stoi na działce dłużej niż 180 dni, a inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru jej budowy. W konsekwencji zdaniem organu inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę a skoro go nie uzyskał budowa stanowi tzw. samowolę budowlaną i zasadne było zastosowanie trybu z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b. PWINB wskazał przy tym, że fakt zarejestrowania obiektu jako pojazdu mechanicznego i zawarcia umowy ubezpieczenia OC nie stoi na przeszkodzie uznania tego obiektu za obiekt budowlany, podlegający regulacjom Prawa budowlanego. Skargę na postanowienie PWINB wniósł J. C. zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia PINB z 6 marca 2023 r. i orzeczenie co do istoty sprawy; 2) art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia, które pogarsza obiektywnie sytuację prawną i faktyczną skarżącego; 3) art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania w sprawie; 4) art. 48 ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 pkt 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i objęcie obiektu skarżącego postępowaniem legalizacyjnym; 5) art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie; 6) art. 3 pkt 1 i 3 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie; 7) art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1213 ze zm.), dalej: u.w.b. w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 ustanawiającym zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/10G/EWG poprzez jego błędne niezastosowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazano, że kwestią sporną jest to, czy przedmiot postępowania jest obiektem budowlanym, czy też pojazdem mechanicznym (przyczepą) oraz jaką pełni funkcję - rekreacyjną, czy transportową, a w konsekwencji, czy podlega reglamentacji przepisów Prawa budowlanego i w jakiej formie. Sąd ocenił, jako prawidłowe ustalenia organów odnośnie do kwalifikacji analizowanej zabudowy, jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b., pełniący funkcję rekreacyjną. Wbrew natomiast stanowisku wyrażonemu przez skarżącego w skardze fakt, że taki obiekt jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach, jako przyczepa kampingowa nie przesądza o tym, że nie może być uznany równocześnie za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany (również jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b.), po ustawieniu go na gruncie. Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że posadowienie przyczepy kampingowej w określonym miejscu w sposób zapewniający jej stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne, czy rekreacyjne właścicieli lub osób trzecich na określonej nieruchomości jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. budowa jest dopuszczalna jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tym samym posadowienie przyczepy w określonym miejscu w sposób stały i niewskazujący na zamiar jej przemieszczenia w okresie 180 dni lub rozbiórki w ww. okresie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co poprawnie stwierdził organ II instancji. Odnośnie do funkcji tego obiektu, czy celu jaki realizuje Sąd wskazał, że realizuje on cel rekreacyjny. Nie przeczy to jednak faktowi, że może ona być wykorzystana jako pojazd. Skargę kasacyjną wniósł J. C.i zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i podzielenie stanowiska organów o tym, że sporny obiekt stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy p.b., który objęty jest dyspozycją przepisu art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane, podczas gdy nie wyjaśniono, czy ów obiekt został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b., tj. nie dokonano ustaleń, czy ów obiekt faktycznie został zrealizowany przy użyciu wyrobów budowlanych, w tym z jakiego materiału został wybudowany, co doprowadziło do bezkrytycznego i arbitralnego uznania, że obiekt objęty postępowaniem wypełnia definicję obiektu budowlanego; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i podzielenie stanowiska organów o tym, że sporny obiekt faktycznie przystosowany jest do pełnienia funkcji związanej z pobytem ludzi ergo posiada instalacje zapewniające możliwość użytkowania go jako obiekt rekreacji indywidualnej podczas gdy poza protokołem sporządzonym przez organ I instancji, w którym wskazano, że przyczepa pełni funkcję rekreacji indywidualnej nie podjęto żadnych innych czynności wyjaśniających i nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, czy faktycznie można z niej korzystać w sposób wskazany w protokole oględzin, czy też nie; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i podzielenie stanowiska organów o tym, że sporny obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany i stoi on na działce nr [...] dłużej niż 180 dni, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do czynienia takich ustaleń, bowiem nie wynika z niego, czy organy ustaliły, aby ów obiekt znajdował się nieprzerwanie na terenie działki nr [...] od 2020 r., czy też od tego czasu przyczepa była przenoszona w inne miejsca, o czym świadczyć może reszta zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. w szczególności dokument zarejestrowania przyczepy jako pojazdu, co miałoby wpływ na jej ewentualną kwalifikację w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i ustalenie, czy jej posadowienie wymaga zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b.; 4) art. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 2 pkt 1 u.w.b. w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 ustanawiającym zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (dalej: Rozporządzenie), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sporny obiekt stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy w sprawie nie poczyniono ustaleń co do tego, czy ów obiekt posiada instalacje zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym przez organy, jak również nie ustalono czy został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych; 5) art. 3 pkt 5 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sporny obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy w sprawie nie dokonano ustaleń pozwalających w ogóle na uznanie, że ów obiekt stanowi obiekt budowlany w rozumieniu tej ustawy; 6) art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. a contrario poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że posadowienie spornego obiektu na działce skarżącego wymaga pozwolenia na budowę z uwagi na to, że ów obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany funkcjonuje na gruncie ponad 180 dni, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ów obiekt istniał na działce skarżącego w dacie oględzin, natomiast nie wiadomo, czy stan ten trwał w dacie wydania decyzji (nie zostało to ustalone), jak również nie zostało ustalone, czy ów obiekt nie ulegał przemieszczeniom przez ten czas, na co wskazywałaby jego funkcja jako pojazdu; 7) art. 48 ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i objęcie obiektu skarżącego postępowaniem legalizacyjnym, jako obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji w której organ nie ustalił, czy w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym spełniającym wszystkie przesłanki przewidziane w art. 3 pkt 1 p.b. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości dokonana przez organy orzekające w sprawie - a kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie - kwalifikacja przedmiotowej przyczepy kempingowej pełniącej funkcję rekreacyjną, jako tymczasowego obiektu budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym, ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, niespełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2008/21, LEX nr 3736704 oraz wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1941/17, LEX nr 2727159 ). Art. 3 pkt 1 p.b. definiuje pojęcie obiektu budowlanego, którym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 5 p.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Z kolei obiekty nietrwale połączone z gruntem są tymczasowymi obiektami budowlanym niezależnie od tego, czy są przeznaczone do użytkowania w czasie krótszym od ich trwałości technicznej oraz czy przewiduje się ich przeniesienie lub rozbiórkę. W realiach niniejszej sprawy istotne jest to, że sporna przyczepa nie pełni swojej naturalnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, lecz funkcję rekreacyjną co potwierdził zgromadzony materiał dowodowy. Świadczą o tym przeprowadzone w dniu 13 marca 2023 r. oględziny i dokumentacja zdjęciowa (akta administracyjne PINB), podczas których ustalono, że na działce nr [...] w K. pod wiatą usytuowana jest przyczepa kempingowa z dowodem rejestracyjnym, posadowiona na kołach i luźno ułożonych na gruncie bloczkach betonowych oraz wspornikach stalowych . Fakt ten nie został zakwestionowany przez uczestniczącego w oględzinach skarżącego, co też zostało odnotowane w protokole oględzin. Skarżący kasacyjnie podnosi natomiast, że sporna przyczepa będąca przedmiotem skargi nie posiada cech i elementów niezbędnych do uznania go za tymczasowy obiekt budowlany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (ale także w zażaleniu na postanowienie PINB) wskazywano, że sporna przyczepa jest pojazdem, została zarejestrowana, posiadała numer rejestracyjny i ważne OC, zatem przystosowana była do przemieszczania się po drogach i pełniła funkcję komunikacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie ma znaczenia dla prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane okoliczność, że przyczepa stanowiąca obiekt rekreacyjny ma możliwość przemieszczania się w obrębie działki, na której została usytuowana, jak i poza nią, bowiem jej podstawową funkcją, co wyżej wykazano, nadal pozostaje funkcja rekreacyjna. Fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać się po drogach, jako przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1256/17, LEX nr 2657249). W orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmowany jest jako jednolity pogląd, zgodnie z którym o możliwości zakwalifikowania danego obiektu, jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres funkcjonowania na niej (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 348/08 oraz z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2523/17). Nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący kasacyjnie posadowił przedmiotową przyczepę w 2020 r. (ustalenia dokonane przez PINB podczas prowadzonego postępowania), tj. na okres dłuższy niż 180 dni, co wymagało zgodnie z art. 28 ust 1 p.b. uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ jak stanowi art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. "nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Przedmiotowa przyczepa istnieje na działce znacznie dłużej niż 180 dni, bo co najmniej (nawet już pomijając ustalenia, że od 2020 r.) od dnia oględzin tj. 13 marca 2023 r. Należy także wskazać, że ustawodawca nie wymienił wyczerpująco obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem, a jedynie wskazał przykładowo, że są to strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jeżeli zatem z woli ustawodawcy barakowóz został podany reglamentacji Prawa budowlanego jako tymczasowy obiekt budowlany, to również obiekt budowlany w postaci przyczepy kempingowej, o cechach analogicznych do barakowozu, takiemu reżimowi przepisów budowlanych podlega (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2523/17, LEX nr 2739677). Tym samym także przyczepa kempingowa przystosowana do pełnienia funkcji rekreacyjnej i nie połączona trwale z gruntem, taka jak w tej sprawie, stanowi przykład tymczasowego obiektu budowlanego. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nawet fakt braku przyłączenia przyczepy do mediów, a nawet przemieszczenie jej w obrębie działki, na której jest posadowiona, nie sprawia, że tylko z tego powodu nie posiada ona cech obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3087/15, LEX nr 2427003). Co prawda sama przyczepa nie jest trwale połączona z gruntem, bowiem znajduje się na kołach i bloczkach betonowych, jednak jest funkcjonalne połączona z wiatą, co w żadnym wypadku nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu, jako tymczasowego obiektu budowlanego, dlatego argumentację w zakresie błędnej wykładni art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 5 p.b. w zw. z art. art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. uznać należało za chybioną. Jednocześnie w tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że mając na uwadze treść art. 2 pkt 1 u.w.b. w zw. z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia, to uwzględniając treść tych przepisów organy nadzoru budowlanego rozpatrujące sprawę nie były zobligowane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym ustalenia, czy materiały użyte do budowy przyczepy kempingowej spełniały wymogi definicji legalnej zawartej w cytowanym wyżej art. 2 pkt 1, jak i czy posiadały stosowne instalacje umożliwiające jej użytkowanie. Przywołany akt prawa europejskiego zawiera definicję "wyrobu budowlanego", która została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania - ze względów bezpieczeństwa - obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Definicja ta nie może być więc traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b.(por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 914/22, LEX nr 3852020). Kwestia ta pozostaje zatem poza zakresem niniejszego postępowania. W świetle powyższego za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 pkt 1 p.b., skoro dokonane ustalenia obligowały organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, celem jej likwidacji. W myśl powołanego przepisu organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Ust. 3 przepisu stanowi natomiast, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Należy mieć na uwadze, że przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanych, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z nimi. Organ dokonuje oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Ocena ta także dotyczy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero zatem po wstępnym ustaleniu, że wymienione przepisy pozwalają na zalegalizowanie obiektu organ podejmuje dalsze kroki prowadzące do tej legalizacji (art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego), (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1351/22, LEX nr 3859110). Jednocześnie legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2862/21, Lex nr 3810815). Warto mieć zatem na uwadze skutki, jakie niesie za sobą decyzja o odstąpieniu od możliwości legalizacji obiektu. W konsekwencji, z przyczyn powyżej wyjaśnionych, bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie akcentuje, że Sąd I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznał za wyczerpujący, gdy tymczasem organy nadzoru budowlanego nie ustaliły m.in. aby przyczepa będąca przedmiotem postepowania znajdowała się nieprzerwanie na terenie działki nr [...] od 2020 r. (co do kwestii wzniesienia obiektu z użyciem wyrobów budowlanych oraz posiadania właściwych instalacji Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już powyżej). Wyjaśnić zatem należy, że obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz uzasadnienie wydanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zarówno PINB, jak i PWINB nie naruszyły powołanych przepisów, a materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Co prawda organy nie ustaliły dokładnej daty (dnia) posadowienia przedmiotowej przyczepy, to jednak brak jest powodów, by nie uznać stanowiska prezentowanego przez organy nadzoru budowlanego, iż sporny obiekt istnieje na działce skarżącego kasacyjnie od 2020 r. Organom administracji prowadzącym sprawę trudno zarzucić bierność w pozyskiwaniu materiału dowodowego, zaś strona nie przedstawiła żadnych dodatkowych dowodów np. zdjęć, dokumentujących, że przyczepa kempingowa podczas swojego funkcjonowania zmieniała miejsce w obrębie nieruchomości. Zgodnie zaś z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, organ nie musi poszukiwać za stronę dodatkowego materiału dowodowego, jeśli ten zgormadzony jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a strona nie przejawia aktywności w tymże zakresie. Abstrahując od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie daje wiary, że skarżący kasacyjnie za każdym razem od momentu jej posadowienia przestawiał przyczepę w inne miejsce przenosząc jednocześnie bloczki betonowe, celem uniknięcia konieczności dokonania zgłoszenia. Wobec powyższego uznać należało, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego umożliwiał jednoznaczne stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a materiał dowodowy można było uznać za wyczerpująco prezentujący stan faktyczny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.