II OSK 1993/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 130/22 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2021 r., nr OA.7721.19.26.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 130/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2021 r., nr OA.7721.19.26.2021 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 21 września 2021 r., nr NB.5160.26.2021.JG nakazującą skarżącej dokonanie rozbiórki placu zabaw zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...], obręb [...] przy ul. R. w R. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3, a w szczególności art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."); 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, sprzeczności w treści uzasadnienia, brak ustosunkowania się do niektórych zarzutów skargi; 3. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez ich błędną wykładnię, a w efekcie bezpodstawne zastosowanie, pomimo że istniała możliwość przystosowania obiektu do stanu zgodnego z prawem, jako że wybudowany obiekt nie jest sprzeczny z planem miejscowym; 4. art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b. poprzez ich błędną wykładnię, a w efekcie ich bezpodstawne niezastosowanie, gdyż istniała możliwość dostosowania inwestycji do stanu zgodnego z prawem; 5. art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności bezzasadne uznanie, że wykonany obiekt jest sprzeczny z "przepisami", to jest z planem miejscowym; 6. art. 5 ust. 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, dalej "u.o.p.") w związku z art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm., dalej "u.d.p.") poprzez bezpodstawną odmowę zastosowania pierwszego przepisu i nieuzasadnione zastosowanie przepisu drugiego, jak błędną wykładnię przepisu pierwszego. Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. . Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2025 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. wyjaśniła, że doszło do zmiany planu miejscowego dla terenu inwestycji. Zgodnie z przepisami nowego planu (§ 9 ust. 5) na spornym obszarze obowiązuje zieleń urządzona o funkcji izolacyjnej i sportowo-rekreacyjnej. Nadto droga, która istnieje obok nieruchomości straciła status drogi publicznej. Do pisma dołączono uchwałę nr [...] Rady Miasta R. z dnia 26 marca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] w rejonie al. R. w R. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego poz. [...]). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Tytułem wstępu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wiodącym spornym zagadnieniem w niniejszej jest kwestia zgodności inwestycji obejmującej plac zabaw z przepisami uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] zespołu usług publicznych i komercyjnych na osiedlu [...] w R. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego [...], dalej "plan miejscowy z 2000 r."). Inwestycja zrealizowana przez [...] sp. z o.o. w dacie wydania zaskarżonej decyzji znajdowała się w obrębie terenu oznaczonego symbolem 5KD/KX, który był przeznaczony pod ulicę dojazdową o szerokości jezdni 7 m z możliwością lokalnej przebudowy jezdni o szerokości 10,5 m z wyodrębnionym w ramach pasa zieleni urządzonej ciągiem pieszym, biegnącym wzdłuż zabudowy na północnym skraju terenu. Skarżąca w toku postępowania przekonywała, że plac zabaw położony jest w wyznaczonym w planie pasie zieleni urządzonej. Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że choć [...] sp. z o.o. w toku postępowania wskazywała na możliwość pogodzenia inwestycji z planem miejscowym z 2000 r. obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, to jednak w żadnym zarzucie skargi kasacyjnej, której podstawami Sąd drugiej instancji jest związany, nie wskazała na naruszenie któregokolwiek z przepisów planu miejscowego z 2000 r. W motywach skargi kasacyjnej zagadnienie lokalizacji placu zabaw na terenie oznaczonym symbolem 5KD/KX (s. 6 skargi kasacyjnej) było wprawdzie podnoszone, jednakże poza ogólnymi wyjaśnieniami nie sprecyzowano żadnego przepisu planu miejscowego z 2000 r., którego naruszenie zarzucano. Wobec takiej formuły skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest ograniczyć się do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów ustaw, w takiej postaci, w jakiej zostały one podniesione jako podstawy środka zaskarżenia. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. [...] sp. z o.o. podniosła zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy nadzoru budowlanego art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 107 § 3, a w szczególności art. 40 § 2 K.p.a. Skarżąca zarzuciła również Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oparcie się na niepełnych aktach sprawy, sprzeczności w uzasadnieniu oraz brak ustosunkowania się do niektórych zarzutów skargi. Odnosząc się do najszerzej uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 40 § 2 K.p.a., polegającego na doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, należy zgodzić się z oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. Sąd ten trafnie zauważył, iż organ pierwszej instancji istotnie dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu, jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skarżąca spółka, pomimo wadliwego doręczenia, wniosła odwołanie w ustawowym terminie, a następnie, reprezentowana już przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji. Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. , powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, gwarancyjny charakter przepisów o doręczeniach ma na celu przede wszystkim ochronę praw strony, która nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień organu. W sytuacji, gdy strona skutecznie skorzystała ze środków zaskarżenia, a wadliwość doręczenia nie pozbawiła jej możliwości obrony swoich praw, brak jest podstaw do eliminowania z obrotu prawnego decyzji tylko z tego powodu. Argumentacja skargi kasacyjnej, jakoby odwołanie wniesione przez pełnomocnika mogło wyglądać inaczej i przynieść inny skutek, ma charakter spekulatywny i nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, zwłaszcza w kontekście oceny przez Sąd pierwszej instancji profesjonalnego charakteru odwołania wniesionego przez samą spółkę. Twierdzenie skarżącej, że pominięcie pełnomocnika na etapie doręczenia decyzji pierwszej instancji uniemożliwiło jej korzystanie z pełni praw jest nieuzasadnione w sytuacji, gdy strona miała możliwość zaskarżenia decyzji i z niej skorzystała, a następnie była profesjonalnie reprezentowana na etapie postępowania sądowego. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a.) oraz przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1, art. 151 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a.) są ściśle powiązane z oceną zarzutów naruszenia prawa materialnego i sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości ustaleń organów i Sądu pierwszej instancji co do niezgodności inwestycji z przepisami prawa oraz braku możliwości jej legalizacji. Jeżeli, jak zostanie wykazane poniżej, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały właściwej subsumpcji, stwierdzając naruszenie przepisów techniczno-budowlanych oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Sąd pierwszej instancji ocenę tę podzielił, to działanie organów mieściło się w granicach prawa (art. 6 K.p.a.). Organy miały obowiązek uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), jednakże w ramach obowiązujących przepisów prawa, które w tym przypadku nakazywały rozbiórkę obiektu z uwagi na brak możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Nie można również mówić o naruszeniu zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.), gdyż przepisy dotyczące wymaganych odległości oraz interpretacja planu miejscowego nie nasuwały istotnych wątpliwości interpretacyjnych uzasadniających zastosowanie tej zasady. Zastosowanie sankcji przewidzianej prawem w sytuacji stwierdzenia naruszeń nie stanowi naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Organy w uzasadnieniach decyzji, a następnie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, wyjaśniły przesłanki faktyczne i prawne rozstrzygnięcia (art. 11, art. 107 § 3 K.p.a., art. 141 § 4 P.p.s.a.), w szczególności wskazując na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.MI") jako podstawę braku możliwości legalizacji. Sąd pierwszej instancji, działając w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) i uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., nie znajdując podstaw do jej uchylenia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zarzut sprzeczności w uzasadnieniu wyroku czy braku odniesienia się do niektórych zarzutów również nie znajduje potwierdzenia. Sąd pierwszej instancji w sposób spójny i logiczny przedstawił argumentację odnoszącą się do kluczowych kwestii spornych. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że [...] sp. z o.o. zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 P.b. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., a także błędną wykładnię i bezpodstawne niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b. Zarzuty te opierają się na twierdzeniu skarżącej, że istniała możliwość dostosowania inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a sam obiekt nie jest sprzeczny z planem miejscowym z 2000 r. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 21 u.o.p. w związku z art. 4 pkt 22 u.d.p., kwestionując dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię pojęcia "zieleni urządzonej" użytego w planie. Zarzuty te są nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów obu instancji oraz Sądu pierwszej instancji co do tego, że sporny plac zabaw został zrealizowany z naruszeniem zarówno przepisów techniczno-budowlanych, jak i ustaleń obowiązującego w dacie orzekania przez organy planu miejscowego z 2000 r. Jak bezspornie ustalono, plac zabaw zlokalizowany jest na działkach w obrębie terenu oznaczonego w planie symbolem 5KD/KX, przeznaczonym pod ulicę dojazdową z możliwością jej przebudowy, "z wyodrębnionym w ramach pasa zieleni urządzonej ciągiem pieszym". Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. trafnie dokonał wykładni systemowej pojęcia "pasa zieleni urządzonej" zawartego w § 10 planu miejscowego z 2000 r. w kontekście jego ścisłego powiązania z funkcją komunikacyjną terenu (ulica dojazdowa, ciąg pieszy). Sąd pierwszej instancji zasadnie odwołał się pomocniczo do przepisów regulujących infrastrukturę drogową, w tym do definicji zieleni przydrożnej zawartej w art. 4 pkt 22 u.d.p. oraz do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), aby ustalić charakter i dopuszczalny zakres zagospodarowania "pasa zieleni urządzonej" towarzyszącego drodze. Wykładnia ta prowadzi do wniosku, że zieleń w takim pasie pełni przede wszystkim funkcje ochronne, estetyczne i związane z bezpieczeństwem ruchu, a jej zakres nie obejmuje lokalizacji obiektów małej architektury o charakterze rekreacyjnym, takich jak plac zabaw. Sugestia skarżącej, że plac zabaw stanowi "ogród jordanowski" w rozumieniu art. 5 pkt 21 u.o.p. i jako taki mieści się w pojęciu "zieleni urządzonej", jest chybiona. Po pierwsze, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, przywołana definicja terenów zieleni w u.o.p. dotyczy terenów pełniących funkcje publiczne, czego w niniejszej sprawie bezspornie nie stwierdzono, gdyż plac zabaw przeznaczony był wyłącznie dla dzieci z konkretnego przedszkola. Po drugie, sama definicja z art. 5 pkt 21 u.o.p. odróżnia "ogrody jordanowskie" od "zieleni towarzyszącej drogom", co wskazuje na ich odmienny charakter i funkcję. Naczelny Sąd Administracyjny ubocznie zauważa, że w początkowych zdaniach argumentacji na stronie 7 skargi kasacyjnej pominięto w cytacie część definicji ze wskazanego art. 5 pkt 21 u.o.p., zwłaszcza fragment stanowiący, że tereny zieleni, to także zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy. Przez to wywód skargi kasacyjnej, w każdym razie w omawianym tu fragmencie, wywołać może mylne wrażenie, że pojęcie terenów zieleni odnosić należy do zieleni "niedrogowej", a tak nie jest. Interpretacja planu miejscowego z 2000 r. dokonana przez organy i Sąd pierwszej instancji, uznająca lokalizację placu zabaw w pasie zieleni urządzonej przy drodze za niezgodną z jego przeznaczeniem, jest zatem prawidłowa. Skoro realizacja placu zabaw była sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego z 2000 r., stanowiącego akt prawa miejscowego, to doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobligowane były do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 P.b. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (zob. por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2), art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 P.b. daje podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, jeżeli nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Niezgodność lokalizacji placu zabaw z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym z 2000 r. obowiązującym na datę decyzji stanowiła przeszkodę niemożliwą do usunięcia w ramach postępowania naprawczego. Możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie istniała, gdyż wymagałoby to zmiany przeznaczenia terenu w planie, co wykracza poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że organy ustaliły również niezgodność lokalizacji placu zabaw z przepisami techniczno-budowlanymi, to jest § 19 ust. 1 pkt 1 oraz § 40 ust. 3 r.MI, dotyczącymi minimalnych odległości od miejsc postojowych oraz od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Pomierzone odległości były znacząco mniejsze od wymaganych. Argumentacja skarżącej, że mogłaby ona dostosować inwestycję do tych wymogów poprzez likwidację części miejsc postojowych na sąsiednich działkach lub zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w sąsiednim budynku, nie mogła odnieść skutku. Po pierwsze, jak wskazano wyżej, podstawową i nieusuwalną wadą była niezgodność inwestycji z planem miejscowym. Po drugie, organy nadzoru budowlanego oceniają stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Deklaracje inwestora co do ewentualnych przyszłych działań, zwłaszcza dotyczących innych nieruchomości lub obiektów, nie mogą stanowić podstawy do zaniechania zastosowania stosownych środków prawnych w sytuacji stwierdzenia istniejących, istotnych naruszeń prawa budowlanego. Inwestor, realizując inwestycję, nawet taką, która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, ma obowiązek zapewnić jej zgodność z obowiązującymi przepisami, w tym technicznymi i dotyczącymi planowania przestrzennego, od samego początku. Organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku prowadzenia postępowania w oczekiwaniu na hipotetyczne przyszłe działania inwestora mające na celu "naprawienie" sytuacji, którą sam inwestor doprowadził do niezgodności z prawem. Twierdzenie skarżącej, że przepisy P.b. nie ograniczają możliwości nakazania działań naprawczych na działkach sąsiednich, pomija fakt, że w niniejszej sprawie podstawowa niezgodność dotyczyła samej lokalizacji placu zabaw na działce objętej inwestycją w świetle planu miejscowego. Wobec powyższego, zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 P.b., art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. okazały się nieusprawiedliwione. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdziły naruszenie przepisów, w tym planu miejscowego z 2000 r., i wobec braku możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, zasadnie orzekły o nakazie rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 P.b., nakładając obowiązek na inwestora zgodnie z art. 52 P.b. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji i zasadnie oddalił skargę. Ubocznie należy zauważyć, że ewentualne późniejsze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co rzeczywiście nastąpiło w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miasta R., której wydruk załączono do pisma procesowego z dnia 5 marca 2025 r., nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji wydanych w oparciu o stan prawny obowiązujący w ich dacie, a w przypadku zaskarżonej decyzji – w dniu 10 grudnia 2021 r. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.