II OSK 1991/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 65/23 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 listopada 2022 r. znak WI-I.7840.2.106.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 65/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 listopada 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. J. B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: I. na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1. art. 10 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, iż Wojewoda Małopolski prawidłowo określił krąg stron postępowania, a także przez uznanie Pana A. P. za jedynego spadkobiercę Pani E. T. i Pana Z. T., podczas gdy Pan A. P. nie legitymuje się żadną podstawą do dziedziczenia po zmarłych. Ponadto, przez nieuwzględnienie w kręgu stron postępowania pełnoprawnych spadkobierców Pani E. T. i Pana Z. T., a tym samym pozbawienie ich możliwości udziału w sprawie; 2. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane przez niezasadne stwierdzenie, że objęcie zakresem podlegającym zatwierdzeniu w projekcie budowlanym przyłączy, sieci czy instalacji zależne jest od intencji projektanta, co prowadzi do błędnego wniosku, iż w przedmiotowym stanie faktycznym projektant przedstawił wszystkie elementy zamierzenia budowlanego; 3. § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane przez stwierdzenie, iż Wojewoda Małopolski dokonał prawidłowej kontroli projektu architektoniczno-budowlanego podczas gdy przedłożona dokumentacja narusza przepisy budowlane w zakresie szerokości drogi dojazdowej do planowanej inwestycji; 4. art. 7, art. 8 § 2 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w sposób prawidłowy, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. przez jego niezasadne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie; 2. art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy strony wniosły o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym i zgodnie z brzmieniem przepisu sprawa powinna być rozpoznana w tym trybie; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. sp. z o. o. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa covidowa) w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w następstwie rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy strony wniosły o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym i zgodnie z brzmieniem przepisu sprawa powinna być rozpoznana w tym trybie. Przede wszystkim należy zauważyć, że w podstawie kasacyjnej nie sprecyzowano z jaką jednostką redakcyjną art. 15zzs⁴ wym. ustawy związany jest zarzut, zaś w uzasadnieniu przytoczono fragment wymienionego przepisu w brzmieniu nieadekwatnym do zastosowanego w sprawie. Tymczasem w sprawie wydane zostało zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 15 lutego 2023 r. o wyznaczeniu terminu posiedzenia (rozprawa zdalna lub posiedzenie niejawne), na podstawie którego poinformowano strony m.in. o tym, że zgodnie z art. 15zzs⁴ ustawy covidowej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095), jeżeli którakolwiek ze stron nie będzie miała możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Z akt sprawy wynika, że nie wszystkie strony (uczestnicy) zgłosiły możliwość uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy covidowej. Zaznaczyć należy, że w myśl art. 90 § 1 p.p.s.a. zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest to, że posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19, art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Wprowadzone w ustawie covidowej rozwiązania mające na celu zapobieganie i zwalczanie zakażeń wirusem COVID-19 niewątpliwie służyły ochronie zdrowia i życia ludzkiego. W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że przewidziane w art. 15zzs⁴ ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1652/21). W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najważniejsze jest zabezpieczenie uprawnienia strony do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Dlatego podczas stanu epidemii prawo to może być realizowane przez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej (zob. wyrok II OSK 1652/21 oraz m.in. wyroki z 12 grudnia 2023 r. II OSK 799/21; 28 lutego 2024 r. II OSK 1327/21). Jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2023 r. II GSK 2178/22: "Minimalnym standardem proceduralnym, który zapewnia stronom możliwość skutecznej obrony swych praw jest zawiadomienie ich przez sąd o terminie posiedzenia jawnego lub niejawnego z co najmniej siedmiodniowym wyprzedzeniem. Powyższa regulacja gwarancyjna została ustanowiona expressis verbis w art. 91 § 2 zd. 3 p.p.s.a. w odniesieniu do posiedzeń jawnych, natomiast stosownie do treści zasady jawności rozpoznawania spraw (art. 10 p.p.s.a.) oraz prawa podmiotowego do rzetelnego i sprawiedliwego proceduralnie postępowania sądowego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 47 akapit 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych) ma ona odpowiednie zastosowanie także do posiedzeń niejawnych." Z podanych względów należało przyjąć, iż mimo rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, strona skarżąca miała zapewnioną możliwość skutecznej obrony swych praw, a w szczególności przedstawienia swojego stanowiska w formie pisemnej. Z akt sprawy wynika, że przysługujące skarżącemu prawo do rzetelnego i sprawiedliwego postępowania sądowego zostało właściwie zagwarantowane, a tym samym zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP okazał się chybiony. Nietrafny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, że nie było błędem prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem A. P., jako spadkobiercy zmarłych stron, skoro organ odwoławczy oparł się na złożonym przez niego oświadczeniu pod rygorem odpowiedzialności karnej, niepodważonym w drodze innych dowodów. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym śmierć strony w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracyjny bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. (w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator), a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracyjny zawiesza postępowanie. Zatem zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2000 r. I SA 972/99, wyroki WSA w Krakowie z 8 lutego 2013 r. II SA/Kr 1637/12 i 25 kwietnia 2016 r. II SA/Kr 327/16 oraz powołane tam judykaty). Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r. II OSK 2504/19, kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania. Wobec twierdzenia zawartego w skardze, że w sprawie pominięci zostali spadkobiercy zmarłych stron, którzy legitymowaliby się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia, Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zarzut o niedopuszczeniu do udziału w sprawie może być podnoszony przez osobę niezasadnie pominiętą w ramach postępowania nadzwyczajnego o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto należy zwrócić uwagę na ukształtowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym przyczyna wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne zaś podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. m.in. wyroki NSA z 9 kwietnia 2024 r. II OSK 322/23, 10 maja 2023 r. II OSK 309/22, 28 kwietnia 2021 r. II OSK 2152/18). Wobec powyższego nie mógł być skuteczny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej przez skarżącego w sytuacji, gdy on sam brał aktywny udział w toku całego postępowania administracyjnego, korzystając z własnych uprawnień procesowych. Brak jest przy tym związku pomiędzy interesem prawnym skarżącego a okolicznością ustalenia spadkobierców – innych stron postępowania, co wyczerpująco wyjaśnił Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) w tym znaczeniu, że zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, tymczasem w niniejszej sprawie zatwierdzony projekt budowlany nie obejmuje przyłączy kanalizacji sanitarnej, opadowej, sieci gazowej, elektrycznej i wodociągowej. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, zgodnie z art. 33 ust. 1a Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu. Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że stosownie do §15 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projektant był uprawniony do pozostawienia poza zakresem projektu określonych przyłączy do odpowiednich sieci w sytuacji, gdy mają one być realizowane na podstawie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 23) lub w trybie art. 29a Prawa budowlanego. Co istotne, Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę, że realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku (art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego). Nadto należy zaznaczyć, że w przypadku obiektu, który powinien być zaopatrzony w przyłącza, obowiązek ich realizacji podlega sprawdzeniu na etapie oddania budynku do użytkowania, stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, z przepisów Prawa budowlanego nie wynika, aby w omawianej sytuacji inwestor miał obowiązek wraz z projektem przedmiotowego zamierzenia budowlanego przedstawić potwierdzenie wdrożenia odrębnej procedury dotyczącej określonych sieci i przyłączy. Nie oznacza to jednak możliwości realizacji budynków mieszkalnych bez wymaganych elementów uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż całość obiektów będzie mogła być użytkowana dopiero wówczas, gdy będą wykonane przyłącza i instalacje zapewniające ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Zauważyć trzeba, że w skardze kasacyjnej powołano nieadekwatne do niniejszej sprawy wyroki sądów administracyjnych, odnoszące się do stanu prawnego sprzed 10 sierpnia 2022 r., a więc przed wprowadzeniem do ustawy Prawo budowlane przepisu art. 33 ust. 1a. Jako chybiony należało uznać także zarzut naruszenia §14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, że wymóg dostępu do drogi został spełniony, bowiem w zatwierdzonym projekcie uwidoczniono projektowany zjazd, objęty decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 14 czerwca 2021 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Nadto, nawiązując do wyjaśnień inwestora, organ odwoławczy wskazał, że na terenie działki budowlanej droga ma szerokość 3,65 m, uwidocznioną w projekcie, a zgodnie z §14 ust. 1 ww. rozporządzenia szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która podważyłaby ustalenia organu odwoławczego dotyczące drogi dojazdowej, ani też nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie przepisów powołanych w postawie kasacyjnej. Wobec powyższego nieskuteczny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do przepisów art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem w zakresie zagadnień omówionych wyżej, przeprowadzone postępowanie administracyjne odpowiadało wymogom proceduralnym. W konsekwencji akceptacji podlegało rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., przy czym zaznaczyć należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 8