II OSK 199/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 349/15 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonego obowiązku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 349/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 r. poz. 1270 ze zm. dalej – p.p.s.a.), oddalił skargę Z. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. Stan faktyczny i prawny przedstawiał się następująco: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadził kontrolę na działce oznaczonej nr ewid. [...]położonej w miejscowości S. i ustalił, że na działce znajduje się m. in. budynek mieszkalny z poddaszem nieużytkowym o wymiarze rzutu 12,46 mx 12,21 m konstrukcji murowanej. Budynek częściowo podpiwniczony z dachem dwuspadowym, krytym blachą trapezową i lukarną dachową od strony południowej. Od strony południowej budynku istnieje ganek o wymiarze rzutu 3,85 m x 2,86 m kryty stropodachem, który jednocześnie pełni funkcję tarasu bez balustrad. Od strony wschodniej ganku istnieją zadaszone schody zewnętrzne o wymiarze rzutu 1,00 m x 3,00 m z dachem jednospadowym krytym tworzywem sztucznym wspartym na dwóch słupach stalowych. W poziomie poddasza od strony wschodniej istnieje otwór okienny. Budynek bez otworów okiennych i drzwiowych oraz bez okapu dachowego i muru wystającego ponad połać dachową od strony zachodniej. Wysokość ścianki kolankowej wynosi 0,95 m. Wysokość w świetle pomieszczeń w poziomie parteru wynosi od 2,67 m do 2,72, a w poziomie piwnic od 1,65 m do l,84m. PINB w M. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowej rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego w/w rozbudowy. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2014 r. nałożył na inwestorów – J. i Z. M. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości S. Po rozpatrzeniu odwołania Z. M., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) nałożył na J. i Z. M. obowiązek wykonania muru wystającego ponad połać dachową od strony zachodniej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości S. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie znajduje uzasadnienia, stąd należało orzec o uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2014 r. i nałożyć obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że inwestorzy roboty budowlane przy przedmiotowej rozbudowie budynku prowadzili na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] września 1998 r., zatwierdzającej projekt budowlany rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego i udzielającej J. i Z. M. pozwolenia na w/w rozbudowę. Decyzja ta uprawniała inwestorów do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, polegającej na wymianie więźby dachowej, podwyższeniu budynku o ok. 1 m i budowie attyki nad gankiem od strony południowej budynku. Ściana kolankowa w budynku zaprojektowana o wysokości 0,74 m. Od strony południowej w poziomie poddasza budynku zaprojektowano lukarnę dachową. Od strony południowej w poziomie poddasza budynku nad gankiem zaprojektowana balustrada. Od strony wschodniej ganku istniały schody zewnętrzne bez zadaszenia. Od strony zachodniej zaprojektowano mur wystający ponad połać dachową. Porównując stan projektowany ze stanem faktycznym stwierdzonym podczas czynności kontrolnych z warunkami wynikającymi z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] września 1998 r. organ powiatowy stwierdził, że inwestorzy roboty budowlane przy rozbudowie przedmiotowego budynku prowadzili z odstępstwami polegającymi na zmianie wysokości budynku oraz zadaszeniu istniejących schodów zewnętrznych. Ponadto inwestorzy nie wykonali muru wystającego ponad połać dachową od strony zachodniej i nie wykonali balustrady zabezpieczającej na tarasie od strony południowej, znajdującym się w poziomie poddasza budynku. Organ odwoławczy zauważył, że według zatwierdzonego projektu budowlanego ściankę kolankową w przedmiotowym budynku zaprojektowano o wysokości 0,74 m, a według pomiarów dokonanych na czynnościach kontrolnych wysokość ścianki kolankowej wynosi 0,95 m. Porównanie zapisów pierwotnej dokumentacji projektowej z ustaleniami dokonanymi przez organ powiatowy na podstawie w/w czynności kontrolnych wykazało, że podczas realizacji prac wysokość budynku uległa zmianie rzędu 0,21 m, co nie może stanowić o istotnym odstąpieniu. W ocenie organu odwoławczego nie jest to istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, gdyż nie ma jakikolwiek wpływu na wartości, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego odstępstwa polegające na wykonaniu zadaszenia (istniejących schodów zewnętrznych) nad wejściem do budynku oraz niewybudowaniu balustrady zabezpieczającej na tarasie mają charakter nieistotny. Ponadto zdaniem organu odwoławczego niewykonanie muru wystającego ponad połać dachową od strony zachodniej nie stanowi istotnego odstępstwa w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Niemniej jednak niewykonanie w/w muru uwzględnionego w dokumentacji projektowej narusza przepisy techniczno budowlane, tj. § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Dlatego też powyższa nieprawidłowość nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, niemniej jednak w ramach postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mają możliwość nakazania czynności, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy, mając na uwadze art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uznał, że zasadnym jest nałożenie na inwestorów – J. i Z. M. obowiązku wykonania muru wystającego ponad połać dachową od strony zachodniej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości S. w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. wniósł Z. M. podnosząc, że wykonawca rozbudowy świadomie realizował rozbudowę korygując ustalenia projektu budowlanego po to by uniemożliwić zaleganie śniegu na dachu. Wskazał również na bardzo zły stan zdrowia, który uniemożliwia mu wykonanie nałożonego na niego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że nie budzi wątpliwości, iż J. i Z. M. realizując rozbudowę budynku mieszkalnego na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] września 1998 r., zatwierdzającej projekt budowlany nie zrealizowali tej rozbudowy zgodnie z zatwierdzonym projektem. Inwestorzy nie wykonali muru wystającego ponad połać dachową od strony zachodniej i nie wykonali balustrady zabezpieczającej na tarasie od strony południowej, znajdującym się w poziomie poddasza budynku. Stan ten nie budzi wątpliwości i został również potwierdzony przez stronę skarżącą. Według zatwierdzonego projektu budowlanego ściankę kolankową w przedmiotowym budynku zaprojektowano o wysokości 0,74 m, a według pomiarów dokonanych na czynnościach kontrolnych wysokość ścianki kolankowej wynosi 0,95 m. Porównanie zapisów pierwotnej dokumentacji projektowej z ustaleniami dokonanymi przez organ powiatowy na podstawie w/w czynności kontrolnych wykazało, że podczas realizacji prac wysokość budynku uległa zmianie rzędu 0,21 m. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, w tym niewykonanie muru wystającego ponad połać dachową od strony zachodniej można było potraktować również jako nieistotne odstępstwo w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Niemniej jednak słusznie organ odwoławczy zauważył, że niewykonanie w/w muru uwzględnionego w dokumentacji projektowej narusza przepisy techniczno budowlane, tj. § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Zgodnie z § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (1) Ścianą oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany. (2) Ścianą oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E160. (3) W budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E160, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. (4) W budynku, z wyjątkiem zabudowy jednorodzinnej, w dachu którego znajdują się świetliki lub klapy dymowe, ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane od nich w odległości poziomej mniejszej niż 5 m, należy wyprowadzić ponad górną ich krawędź na wysokość co najmniej 0,3 m, przy czym wymaganie to nie dotyczy świetlików nieotwieranych o klasie odporności ogniowej co najmniej E 30. Sąd Wojewódzki podkreślił, że słusznie zauważył organ odwoławczy, iż powyższa nieprawidłowość nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, skoro projekt zakładał realizację muru zgodnie z w/w przepisem, niemniej jednak w ramach postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mają możliwość nakazania czynności, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Istotą postępowania unormowanego w art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ mając na uwadze art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych robót, w tym przypadku wykonania muru wystającego ponad połać dachową od strony zachodniej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości S. w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z w/w przepisem właściwy organ w drodze decyzji "(...) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania ". Zdaniem Sądu stan faktyczny i prawny został jednoznacznie wyjaśniony i zbadany przez organ odwoławczy nadzoru budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. M., zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie, iż zgromadzony materiał dowodowy nie zawierał informacji pozwalających na stwierdzenie, iż skarżący winny był (miał obowiązek) wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wraz z jej wysunięciem ponad połać dachu m.in. stosownie do zapisów § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690); 2. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego a mianowicie § 235 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690) poprzez przyjęcie, iż wskazany przepis może stanowić samodzielną normę prawną, która może polegać na walidacji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego; 3. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. - art. 36a ust. 5 prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego, a więc odstępstwo dopuszczalne w sensie przedmiotowym przez przepisy prawa, może ulec legalizacji w ramach procedury wskazane w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przy ocenie stanu faktycznego sprawy. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej obowiązek wykonania muru wystającego ponad połać dachową od strony zachodniej przedmiotowego budynku wynikał z zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] września 1998 r. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że w projekcie budowlanym w ramach rozbudowy budynku mieszkalnego przewidziano od strony zachodniej mur wystający ponad połać dachową, a jego niewykonanie narusza przepisy techniczno-budowlane, tj. § 235 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczący ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W rezultacie skarżący nie mógł skutecznie w niniejszej sprawie kwestionować decyzji z dnia 7 września 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany przedmiotowej rozbudowy budynku, ponieważ kontrolą sądową objęta została decyzja organu nadzoru budowlanego, który orzekał w zakresie wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodności z prawem. Decyzja z dnia [...] września 1998 r. jest ostateczna i nie mogła być weryfikowana w zaskarżonym wyroku, gdyż wykraczałoby to poza zakres przedmiotowej sprawy. Dlatego zawarty w skardze kasacyjnej szeroki wywód co do wymogów budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie mógł podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego. W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy potwierdził zrealizowanie spornej rozbudowy z odstępstwami od projektu budowlanego, co warunkowało zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50- 51 Prawa budowlanego. Okoliczność, że brak wykonania właściwego muru przeciwpożarowego zaliczono do odstępstw nieistotnych, nie oznaczała bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Istota decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgody z prawem w rozumieniu tego przepisu oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz zgodność z przepisami prawa materialnego. Przepis ten stanowi podstawę do nałożenia określonego obowiązku w przypadku nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w przeciwieństwie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę nałożenia określonych obowiązków w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarówno art. 51 ust. 1 pkt 2 jak i art. 51 ust. 1 pkt 3 stanowią podstawę prowadzenia trybu naprawczego. Należy podkreślić, że zasadnie organ odwoławczy, jak również Sąd Wojewódzki przyjęły, iż niewykonanie muru wystającego ponad połać dachową od strony zachodniej stanowi nieistotne odstępstwo w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, jednakże jego niewykonanie narusza przepisy techniczno budowlane - § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 235 powołanego rozporządzenia dotyczy wymogów przeciwpożarowych, a więc zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Oznacza to, iż pomimo, że wskazane odstępstwo uznano za nieistotne, to obowiązkiem organu było egzekwowanie wykonania przedmiotowej ściany z uwagi na chronione dobro. W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który po rozpoznaniu odwołania w zasadniczy sposób zmodyfikował orzeczenie organu pierwszej instancji, ograniczając zakres obowiązków nałożonych na inwestorów, celem doprowadzenia rozbudowanego budynku do stanu zgodnego z prawem. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.