II OSK 1984/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 972/22 w sprawie ze skargi A.M. i K.M. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 12 września 2022 r. znak: WI-I.7840.3.158.2022.AR w przedmiocie zawieszenia postepowania w sprawie pozwolenia na budowę. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 972/22, oddalił skargę A.M. i K.M. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 12 września 2022 r. znak: WI-I.7840.3.158.2022.AR w przedmiocie zawieszenia postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta Kartuski (dalej jako: Starosta) postanowieniem z dnia 13 czerwca 2022 r. nr B.6740.465.2022.MS zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego, zbiornika szczelnego na wody opadowe, dwóch murów oporowych, przy granicy z działkami nr [...] i nr [...] na działkach nr [...], [...] w miejscowości S., gmina S., wszczęte na wniosek K.M. (inwestor) z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W uzasadnieniu podniesiono, iż w dniu 14 kwietnia 2022 r. postanowieniem nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji technicznej m.in. przez dostarczenie dokumentu potwierdzającego wypełnienie obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy Sierakowice (dalej jako: Wójt) nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC z dnia 7 lipca 2021 r., tj. przywrócenia poprzedniego stanu wód na działkach nr [...], [...] w S. poprzez usunięcie nawiezionej ziemi z ww. gruntów do pierwotnej rzędnej terenu. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 85/22 z dnia 5 maja 2022 r uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO) z dnia 26 października 2021 r., nr SKO Gd/4233/21 utrzymującą w mocy decyzję Wójta. Starosta określił pojęcie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2023 r., poz. 775), dalej: k.p.a., wskazując jedocześnie, że w toku niniejszego postępowania wystąpiło owo zagadnienie w postaci postępowania Urzędu Gminy Sierakowice nr ROŚ.6331.2.30.2018.AC w sprawie zmiany stanu wód na gruntach działek nr [...] i [...] spowodowanej nawiezieniem ziemi na ww. grunty. Na skutek wniesionego zażalenia Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 12 września 2022 r. znak: WI-I.7840.3.158.2022.AR utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, co składa się na konstrukcję zagadnienia wstępnego wskazując również, iż stanowi ono materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Następnie Wojewoda wskazał, że przed wydaniem pozwolenia na budowę organ dokonuje oceny rozwiązań projektu zagospodarowania terenu. W takim przypadku projekt budowlany musi być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych. Istniejące zagospodarowanie terenu działek inwestycyjnych musi mieć uregulowany stan prawny, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W obrocie prawnym znajduje się bowiem decyzja Wójta z dnia 20 lipca 2017 r. wydana na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.), dalej: p.w., nakazująca przywrócenie poprzedniego stanu wód na działkach nr [...] i [...] w Sierakowicach poprzez usunięcie nawiezionej ziemi z tych gruntów do pierwotnej rzędnej terenu. Decyzja ta jest jednak nieostateczna na skutek uchylenia decyzji SKO, utrzymującej decyzję Wójta w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. W ocenie organu odwoławczego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o przywrócenie poprzedniego stanu wód na ww. działkach, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe. Skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego wnieśli A.M. i K.M. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu; 3) art. 12 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy zagadnieniem wstępnym w sprawie o udzielenie wnioskowanego przez inwestora pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] w S., jest ponowne rozpatrzenie przez SKO odwołania od nieostatecznej decyzji Wójta. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił pojęcie zagadnienia wstępnego, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. W niniejszej sprawie ustalone przez organy okoliczności stanowiły przesłankę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należało zgodzić się z poglądem, że w przypadku spełnienia przez inwestora wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b., organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdyż wynika to wprost z art. 35 ust. 4 tej ustawy. Dokonując oceny wniosku o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonuje oceny projektu budowlanego, w tym - na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda Pomorski w zaskarżonym postanowieniu - rozwiązań projektu zagospodarowania terenu. Sąd podkreślił, że projekt budowlany musi być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych. W ocenie Sądu wojewódzkiego istniejące zagospodarowanie terenu działek inwestycyjnych nie ma uregulowanego stanu prawnego. W obrocie pozostaje bowiem wspomniana już wcześniej decyzja Wójta z 7 lipca 2021 r. Sąd w całości zaakceptował i uznał za prawidłowe ustalenia organów dotyczące dokonania zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...], w sposób szkodliwie wpływający na grunty sąsiednie, poprzez nawiezienie mas ziemnych podnoszących teren tej działki. Odnośnie drugiej z ww. działek nakazał natomiast przeprowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające, przy czym stwierdził, że także na tej działce doszło do zmiany rzędnych terenu, jednak organy nie ustaliły wiążąco, czy zmiana ta doprowadziła do takiej zmiany stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Wobec powyższego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o przywrócenie poprzedniego stanu wód na działkach nr [...] i [...] w S., która nierozerwalnie wiąże się z ustaleniem prawidłowych, tj. zgodnych z prawem, rzędnych terenu tych działek, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.M. i K.M. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu z uwagi na błędne przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wystarczający jest do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego sprawę i nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, zaś postępowanie prowadzone przez Wójta, znak sprawy: ROś.6331.2.30.2018. AC, nie ma bezpośredniego związku z postępowaniem prowadzonym w niniejszej sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, skutkującym niewnikliwym, powolnym postępowaniu, w którym organ zaniechał posłużenia się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy; 3) art. 7., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie świadczących o możliwości zakończenia niniejszej sprawy i istnieniu ważnego interesu strony w skarżących w możliwie jak bezzwłocznym zakończeniu niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz postanowienia Wojewody Pomorskiego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżący, którzy wnieśli skargę kasacyjną zrzekli się rozprawy, a uczestnicy postępowania kasacyjnego, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i zasadnie uznał, że jest ono zgodne z prawem, stąd też słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku zaaprobowano stanowisko organów architektoniczno-budowlanych o zasadności zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie administracyjne gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11, organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (lub podjęcia innych czynności) w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Sytuacja ta ma miejsce tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Dlatego też organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Musi mieć przy tym na uwadze, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu, nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. II OSK 803/16, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Niemniej jednak jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, organy zasadnie uznały, iż kwestia rozstrzygnięcia w ramach postępowania dotyczącego naruszenia stosunków wodnych na gruncie w ramach, którego nieprawomocnie nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia z terenu działek inwestycyjnych nawiezionej ziemi, jest kwestią istotną, od której uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku uprawomocnienia się nakazu usunięcia nawiezionej ziemi z terenu działek inwestycyjnych zmianie ulegną rzędne terenu, które stanowią istotny element aktualnej mapy do celów projektowych, na której sporządza się projekt zagospodarowania terenu podlegający ocenie organu architektoniczno-budowlanego na etapie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zasadnie przy tym zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 34b p.b. oraz § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra rozwoju z dnia 11 kwietnia 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, które wskazują na potrzebę określenia rzędnych terenu na mapie do celów projektowych. Stąd też trafny jest wniosek, że istniejące zagospodarowanie terenu działek inwestycyjnych musi mieć uregulowany stan prawny. Należy zatem w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powyższe okoliczności oznaczają ziszczenie się przesłanki o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w ramach której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organy architektoniczno-budowlane zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Urząd Gminy Sierakowice w sprawie zmiany stanu wód na gruntach działek nr 351/3 i 351/4 spowodowanej nawiezieniem ziemi na ww. grunty. Tym samym wobec powyższej konstatacji zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako całkowicie nieusprawiedliwione. Przede wszystkim na tym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego ocenie Sądu administracyjnego podlegała kwestia zasadności zawieszenia postępowania i w tym zakresie nie można skutecznie powoływać się na naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. skoro zasadnie zastosowano w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaś zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania w którym trawa nadal zawisłość sprawy, w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane w okresie zawieszenia postępowania. Dopiero po ustaniu zawieszenia postępowanie zostaje podjęte na nowo. Wówczas też podejmowane są działania mające na celu rozpoznanie sprawy stosownie do reguł procedury administracyjnej wskazanych w skardze kasacyjnej. Na tym etapie niniejszej sprawy zaskarżone rozstrzygnięcie procesowe podjęte w tym postępowaniu nie narusza reguł procedury administracyjnej. Nie można też skutecznie uznać by w sprawie doszło do naruszenia art. 12 k.p.a. (brak powołania pełnej jednostki redakcyjnej przepisu). Wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a. zasada szybkości postępowania oznacza, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Jednakże w sytuacji gdy zaistniały uzasadnione podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia powyższej zasady. Tym samym skoro przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie to tak wniesiony środek odwoławczy należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.