II OSK 1982/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. w Ł. i A. sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 177/25 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. w Ł. i A. sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ulicy [...] w . 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od M. sp. z o.o. w Ł. i A. sp. z o.o. w Ł. na rzecz Miasta Ł. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 177/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. sp. z o.o. w Ł. i A. sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...], w sprawie odmowy na ich wniosek ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem wielostanowiskowym pod nazwą "[...]" wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi oraz drogami wewnętrznymi na częściach działek nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] (o wysokości zabudowy 22 m i 7 kondygnacji naziemnych oraz jedną kondygnację podziemną). W ocenie Sądu I instancji, skarżącym Spółkom przysługuje legitymacja do zaskarżenia ww. uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z przepisami ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm.), zwanej dalej "specustawą mieszkaniową", w związku z art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd I instancji wskazał na przebieg procedury w sprawie podjęcia uchwały mieszkaniowej, do której nie mają zastosowania przepisy K.p.a., oraz że wniosek ww. Spółek wniesiony w dniu 28 października 2024 r. i uzupełniony na wezwanie organu w dniu 15 listopada 2024 r., był kompletny i spełniał wszystkie wymagania formalne. Odnośnie ustawowego terminu na wydanie uchwały, Sąd dostrzegł naruszenie art. 7 ust. 5 specustawy mieszkaniowej, bowiem powiadomienie pełnomocnika inwestorów o przedłużeniu terminu podjęcia uchwały nie nastąpiło w 60 dniowym terminie, od dnia złożenia wniosku, który upływał z dniem 27 grudnia 2024 r. Jednakże w ocenie Sądu stwierdzone w powyższym zakresie uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż kwestionowana skargą uchwała z dnia 15 stycznia 2025 r. podjęta została przed upływem 90 dniowego terminu, który upływał z dniem 26 stycznia 2025 r. Tym samym, argumentacja strony skarżącej, co do możliwości podjęcia uchwały w przedmiocie zgłoszonego wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej na następnej sesji Rady Miejskiej w [...], w dniu 12 lutego 2025 r. nie znajduje uzasadnienia. Jednocześnie wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżących spółek nie sposób uznać, iż ustawowy termin do podjęcia uchwały rozpoczął swój bieg od dnia 15 listopada 2024 r., co strona skarżąca wywodzi, jak wskazywał obecny na rozprawie pełnomocnik z art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej. Z załączonych do skargi akt sprawy bezspornie wynika, iż wszelkie zmiany odnośnie do złożonego w dniu 28 października 2024 r. wniosku stanowiły jego uzupełnienie, zgodnie z uwagami zawartymi w wezwaniu organu z dnia 31 października 2024 r., nie zaś jego modyfikację. Modyfikacji złożonego wniosku nie stanowiły również składane do akt sprawy przez pełnomocnika inwestorów pisma z dnia 12 grudnia 2024 r. oraz z dnia 20 grudnia 2024 r. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że określony przepisami specustawy mieszkaniowej tryb postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej został dochowany. Ponadto Sąd wskazał, że z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej wynika uznaniowy charakter uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zarówno ww. przepis, jak i żaden z pozostałych przepisów specustawy mieszkaniowej nie pozwala na stwierdzenie, że nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek określonych w ustawie, rada zobowiązana jest do podjęcia uchwały uwzględniającej żądanie inwestora. Mimo, iż omawiana ustawa wprowadziła nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany planu miejscowego, to ani nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego, ani tego władztwa nie ograniczyła. Przepisy ustawy miały bowiem na celu poszerzenie spektrum środków przysługujących gminie w analizowanym zakresie, poprzez jak stanowi art. 5 ust. 3 ustawy, możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś udzielenia inwestorom instrumentu, za pomocą którego mogliby przymusić gminy do ustalenia lokalizacji planowanych przez siebie inwestycji. Nawet więc pomimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, rada gminy władna jest odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jeśli występuje kolizja wniosku z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy (por. wyroki NSA: z 14 października 2020 r.; II OSK 3942/19; z 24 listopada 2021 r., II OSK 1279/21; z 20 stycznia 2022 r., II OSK 678/21; z 7 lutego 2023 r., II OSK 658/22; z 6 lipca 2023 r., II OSK 642/23). Mając powyższe na względzie Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż jej podjęcie poprzedziła ocena stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i sporządzonego na jego podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo, że charakter planowanej inwestycji, jaki wskazane parametry, w tym także wysokość projektowanego budynku – co jak się wydaje pozostaje jedną z zasadniczych kwestii spornych, obok kontrastujących z istniejącą historyczną zabudową, nowoczesnych elementów budynku – nie pozostają w sprzeczności z kierunkami obowiązującego Studium Zagospodarowania Miasta [...] dla tego terenu, Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe argumentowała koniecznością ochrony wpisanego do rejestru zabytków, zespołu pofabrycznego [...], w tym w zakresie wyglądu pierzei od strony ulicy [...], poprzez nawiązanie do wysokości głównych brył budynku. Stanowisko to, pomimo niezasadnego nawiązania przez Radę również do postanowień obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania, pozostaje zgodne z kierunkami zagospodarowania tego terenu w Studium, które w zakresie zabudowy przestrzennej nakazuje uzupełnienie historycznej kompozycji przestrzennej w zespołach zabudowy poprzemysłowej na zasadzie kontynuacji charakterystycznych ciągów, układów zabudowy; zachowanie historycznej wysokości kształtującej sylwetę miasta; a w zakresie wskaźnika wysokości nowej zabudowy w zespołach poprzemysłowych, co do zasady nakazuje nawiązanie do wysokości zabudowy historycznej – głównych brył budynków, max. 25 m, w szczególnych okolicznościach 30 m. W ocenie Sądu, przedstawione przez Radę uzasadnienie podjętej uchwały, mimo, że zwięzłe w treści, niewątpliwie odnosi się do potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń Studium i jako takie nie przekracza, zdaniem Sądu, granic uznania administracyjnego. Sąd nie podzielił też zarzucanego w skardze "zwykłej" naruszenia art. 7 oraz art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku ze wskazanymi przez pełnomocnika skarżących przepisami Statutu Miasta [...], Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w [...] oraz ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do treści art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, iż Statut Miasta [...] jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 u.s.g.) stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu powołanego wyżej art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, to już takiego charakteru nie ma powoływany przez stronę skarżącą Regulamin Pracy Rady Miejskiej w [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacje zawarte w regulaminie pracy rady gminy nie dotyczą problemów natury ustrojowej zastrzeżonych do unormowań statutowych, lecz dotyczą kwestii związanych z organizowaniem pracy i obsługą rady gminy. Regulamin stanowi dokument wewnętrzny, którego naruszenie nie stanowi podstawy do orzeczenia nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru lub sąd administracyjny. Kwalifikowanie regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy nie podnosi zaś tego dokumentu do rangi statutu ze sfery ustrojowej (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 1996 r., II SA 3174/95; wyrok NSA z 17 stycznia 2001 r., II SA 1525/00; wyrok WSA w Kielcach z 20 listopada 2013 r., II SA/Ke 888/13). Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do wskazanych unormowań Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w [...], Sąd uznał w dużej mierze za zasadne, jednakże jako pozostające poza kontrolą sądu administracyjnego – bez wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu, zamierzonego przez stronę skutku nie mogą również przynieść stawiane w skardze zarzuty, co do naruszenia § 8 zdanie 1, § 5 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 1 Statutu Miasta [...]. Powołane regulacje odnoszą się bowiem do ogólnych kwestii ustrojowych gminy, związanych z zakresem działania Miasta, jak i uprawnień i zakresu działania Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] oraz powołanych w ramach Rady komisji. Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut skargi, co do naruszenia art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Przepis ten zalicza się do przepisów prawa pracy określających status prawny pracowników samorządowych (art. 1 ustawy), a jego ewentualne naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik postępowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy mieszkaniowej. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 19 specustawy mieszkaniowej. Zdaniem Sądu, zarówno z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i z przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji, w tym protokołu z sesji Rady Miejskiej w [...] z dnia 15 stycznia 2025 r., mimo wypowiedzi niektórych radnych uczestniczących w obradach, nie wynika, aby wydanie pozytywnej dla inwestorów uchwały Rada uzależniała od uprzedniego spełnienia przez skarżących świadczeń, czy też warunków niewynikających z odrębnych przepisów. Odnosząc się natomiast do zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych Sąd wskazał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy, co wynika z art. 133 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", przy czym dopuszcza się możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Załączona do skargi jako dowód, obszerna dokumentacja odnosiła się w zasadzie do kwestii dotyczących przysługującego skarżącym Spółkom interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, jak również do zarzucanych naruszeń, które jak już wcześniej wskazano odnosiły się do procedowania projektów uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z naruszeniem obowiązującego Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w [...]. Powyższe okoliczności znajdowały odzwierciedlenie w przesłanej przez organ, wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę dokumentacji sprawy. Stąd też Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Sąd postanowił dopuścić natomiast, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgłoszony przez pełnomocnika skarżących, na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. wniosek dowodowy z dokumentu – protokołu sporządzonego w formie aktu notarialnego, na okoliczność wykazania, że 60-dniowy termin, o którym mowa w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej rozpoczął swój bieg od dnia 15 listopada 2024 r., to jest od momentu uzupełnienia braków formalnych wniosku inwestorów z dnia 28 października 2024 r. Wynik dokonanej oceny powyższego wniosku Sąd przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyły skarżące Spółki, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; oraz zasądzenie solidarnie kosztów postępowania. Na podstawie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. zawnioskowano o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, tj. 1) Wydruku wniosku M. W. do Prezydenta Miasta [...] złożonego w formie elektronicznej dnia 14 maja 2025 r. godz. 17:16 o udostępnienie informacji publicznej, 2) Wydruku wiadomości elektronicznej Kierownika Oddziału Biura Rady Miejskiej w [...] do M. W. z 27 maja 2025 r. godz. 10:53, będącej nośnikiem odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, 3) Wydruku wniosku Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] z 28 czerwca 1996 r. do Prezesa Rady Ministrów przedkładającego projekt Statutu Miasta [...], załączonego do wyżej wymienionej wiadomości elektronicznej, 4) Wydruku pliku pdf "Projekt Statutu Miasta [...]" załączonego do wyżej wymienionej wiadomości elektronicznej, stanowiącego załącznik do wniosku Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 czerwca 1996 r. do Prezesa Rady Ministrów, 5) Wydruku pliku pdf "Odpowiedź Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów" stanowiącego pismo znak DOiRAP/IV/142-165/96/MS będące uzgodnieniem Statutu Miasta [...], 6) Uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] maja 1996 r. stanowiącej projekt Statutu, 7) Nośnika informacji umożliwiającego zapoznanie się z treścią dokumentów na nim zapisanych – płyty CD zawierającej wyżej wskazane: wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14.05.2025 r. godz. 17:16 i e-mail z 27.05.2025 r. godz. 10:53 z odpowiedzią na ww. wniosek wraz z załączonymi dwoma plikami pdf- "Odpowiedź Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów" i "Projekt Statutu Miasta [...]" – albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 87 ust. 1 i 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 22 ust. 1 i art. 3 ust. 2, i art. 22 ust. 2 u.s.g. przez błędną ich wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że przepisy Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w [...], stanowiące załącznik nr 7 do Statutu Miasta nie są prawem miejscowym, podczas, gdy są prawem miejscowym ponieważ regulują zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.g. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy Rady Miejskiej i tylko łącznie Statut z Regulaminem wypełniają ten zakres regulacji, zostały łącznie uchwalone jako projekt przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z [...] maja 1996 r. i łącznie zatwierdzone przez Prezesa Rady Ministrów zgodnie z art. 3 ust. 2 u.s.g., i następnie łącznie uchwalone uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z [...].03.1996 r. i wreszcie łącznie promulgowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 1996 r. Nr [...] poz. [...], a to zgodnie z dyspozycją art. 22 ust. 2 u.s.g.; - art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 2 u.s.g. przez ich niezastosowanie, przejawiające się ograniczeniem prawa gminy do określenia w granicach ustawowych ustroju wewnętrznego jednostek samorządu, w formie i systematyce statutu przyjętej przez Radę Miejską i zatwierdzonej przez Prezesa Rady Ministrów. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, co przejawiło się oddaleniem skargi, podczas gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia; - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały, mimo uznania zaistnienia podniesionych przez skarżące naruszeń, a to na skutek błędnego ograniczenia prawa miejscowego przez wykluczenie z niego załącznika nr 7 do Statutu Miasta mimo, że jego ustrojowy charakter mieści się w granicach delegacji ustawowej, uzgodniony był z Prezesem Rady Ministrów, uchwalony przez Radę Miejską i promulgowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady regulamin pracy rady gminy jest aktem prawnym o charakterze organizacyjno-porządkowym obowiązującym u konkretnego pracodawcy. Jego funkcją jest dostosowanie ogólnych przepisów prawa pracy do specyfiki warunków panujących w danym zakładzie, zabezpieczenie prawidłowej organizacji pracy oraz informowanie o treści obowiązujących przepisów (kwestie porządkowo-kancelaryjne). Oczywiście nie można wykluczyć, że regulamin dotyczyć może nie tylko spraw wewnątrzorganizacyjnych, lecz także może wkraczać w sferę praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów pozostających poza strukturą organów samorządu terytorialnego. Niezależnie od tego należy dostrzec, że regulamin pracy może mieć znaczenie dla oceny legalności uchwały rady gminy z perspektywy trybu podejmowania uchwały (etapów przygotowywania projektu uchwały). Zasadniczo kontrola sądowoadministracyjna uchwał rad gmin polega na ich ocenie z punktu widzenia ale takich wad, które zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. mogłyby prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano jakie konkretnie przepisy Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w [...] zostały naruszone, tak aby można było ocenić na ile ewentualne wady dotyczące procedowania nad zaskarżoną uchwałą uzasadniają stwierdzenie jej nieważności, a co najistotniejsze, czy ocena Sądu I instancji zawierała istotne wady, czyli takie które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej tylko przykładowo wskazano na przepisy Regulaminu, tj. § 3 ust. 5, § 7 ust. 1, § 12 ust. 2, § 25 ust. 3 i ust. 5 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w [...]. Tymczasem Regulamin Pracy Rady Miejskiej w [...] nie zawiera takich jednostek redakcyjnych jak: "§ 3 ust. 5" i "§ 25 ust. 5"; natomiast § 7 ust. 1 stanowi, że w pomieszczeniu, w którym odbywa się sesja, należy zapewnić miejsca dla radnych, osób zaproszonych, a także osobne miejsca dla publiczności i przedstawicieli środków masowego przekazu; § 12 ust. 2 stanowi, że zaproszonym gościom przewodniczący Rady może udzielić głosu poza kolejnością; § 25 ust. 3 stanowi, że teksty uchwał Rady otrzymują radni na ich wniosek. W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia, że w skardze kasacyjnej skutecznie podważono ocenę Sądu I instancji, iż nie ma charakteru aktu prawa miejscowego powoływany przez stronę skarżącą Regulamin Pracy Rady Miejskiej w [...]. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano istnienia takich wad proceduralnych przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności nawet jeżeli w okolicznościach niniejszej sprawy Regulaminowi Pracy należałoby przypisach charakter aktu prawa miejscowego. Żadnych konkretów w tym względzie nie przedstawiono w skardze kasacyjnej, bazując jedynie na argumentacji dotyczącej tego jakiego charakteru aktem prawnym jest regulamin pracy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 87 ust. 1 i 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 22 ust. 1 i art. 3 ust. 2, i art. 22 ust. 2 u.s.g.; art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 2 u.s.g.; art. 147 § 1 p.p.s.a.; oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjnego przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej brał pod uwagę treść wszystkich złożonych przez strony wnoszące skargę kasacyjną dokumentów, co jednak końcowo z uwagi na wyznaczony zakres rozpoznania sprawy treścią skargi kasacyjnej, nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.