II OSK 1979/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 485/23 w sprawie ze skargi P. B. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 3 stycznia 2023 r. znak DLI-II.7621.25.2021.AZ.10(ML) w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 485/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. B. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii, dalej także: "Minister", "organ zażaleniowy", z dnia 3 stycznia 2023 r. znak DLI-II.7621.25.2021.AZ.10(ML) w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 2) P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 7) ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, dalej także: "specustawa lotniskowa", oraz art. 8 ust. 1 pkt 8) lit. e) i f), w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 112 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, dalej także: "P.o.ś., art. 135 ust. 1 P.o.ś., art. 137 P.o.ś. oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego, dalej także: "K.c." oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20) Prawa budowlanego stosowane per analogiom poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi w całości w wyniku uznania przez Sąd, że to na Skarżącym spoczywał ciężar wykazania, że posiada interes prawny w udziale w postępowaniu, podczas gdy: - to organ naruszył prawo, nie weryfikując kręgu stron postępowania na podstawie art. 28 K.p.a., co powinno być pierwszą czynnością organu w sprawie, w szczególności z pism Wojewody wynika, iż wadliwie ustala on podstawę prawną w zakresie kręgu stron, uznając z jednej strony, że zastosowanie ma art. 28 K.p.a. a następnie stosuje zasadę, że w związku z tym stronami są wyłącznie właściciele i użytkownicy wieczyści oraz osoby posiadające ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją w zakresie lotniska publicznego, jak też ci, których prawa podlegają ograniczeniu w wyniku zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w trybie art. 8 ust. 1 pkt 8) lit. e) i f) specustawy lotniskowej, co dowodzi rażącego naruszenia prawa, bowiem organ, jak i Sąd I instancji zapominają, iż zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego stanowi decyzję hybrydową, zawierającą w sobie zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, a więc elementy identyczne w swym skutku prawnym do pozwolenia na budowę, a zatem na gruncie zastosowania art. 28 K.p.a. w kontekście interesu prawnego w niniejszej sprawie krąg stron powinien obejmować per analogiom przynajmniej strony będące stronami na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w kontekście definicji obszaru oddziaływania obiektu, a więc ponad wszelką wątpliwość podmioty, których nieruchomości znajdą się w Obszarze Ograniczonego Użytkowania ustanowionym na podstawie art. 135 ust. 1 P.o.ś., ale nie tylko, a ponadto zgodnie z art. 28 K.p.a. i jednolitym orzecznictwem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, dla których może dojść do przekroczenia standardów środowiska w zakresie hałasów oraz emisji zanieczyszczeń, co ewidentnie jest kwestią administracyjnoprawną, chronioną normami o charakterze administracyjnoprawnych, przy czym interes prawny zgodnie z jednolitym orzecznictwem nie musi wynikać wyłącznie z norm administracyjnoprawnych, ale i z art. 144 K.c. w zakresie immisji, co dowodzi elementarnej nieznajomości prawa oraz orzecznictwa przez Sąd I instancji, skoro twierdzi on, iż skarżący ma prawo dochodzić swojej ochrony wyłącznie na polu powództwa cywilnoprawnego, - organ nie zweryfikował należycie kręgu stron postępowania, ponieważ nie wymagał od inwestora przedstawienia w projekcie budowlanym danych o zasięgu oddziaływania obiektu w kontekście art. 28 K.p.a., w tym z uwzględnieniem stosowania per analogiom art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak też przedstawienia zasięgu Obszaru Ograniczonego Użytkowania, który zostanie ustanowiony na podstawie art. 135 ust. 1 P.o.ś., zatem sam pozbawił się możliwości ustalenia kręgu stron postępowania, w tym ustalenia stanu własności i danych personalnych tych stron, a zadowolił się rażąco błędnym uznaniem, iż zgodnie z art. 28 K.p.a. stronami postępowania w sprawie zezwolenia na realizację lotniska użytku publicznego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją, względnie których prawa podlegają ograniczeniu, co jest oczywiście nieprawdziwe chociażby z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja spowoduje rozszerzenie OOU, zawiera w sobie pozwolenie na budowę i będzie generować hałas i zanieczyszczenia, które mogą się okazać ponadnormatywne, co nakazuje uwzględnić w kręgu stron postępowania podmioty na zasadach analogicznych do postępowania w sprawie warunków zabudowy, - organ nie zweryfikował księgi wieczystej dla adresu zamieszkania skarżącego, bowiem jest właścicielem nieruchomości pod adresem ul. O. [...], [...] S., znajdującej się ponad wszelką wątpliwość w obszarze oddziaływania zamierzenia budowlanego, na której to nieruchomości dojdzie w wyniku realizacji tego zamierzenia do przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie hałasu oraz emisji zanieczyszczeń, a także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i umorzenie postępowania zażaleniowego oraz wywołanie w stronie błędnego przekonania, że skoro organ dopuścił pełnomocnika do zbadania akt i następnie przesyłał mu kolejne informacje o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy, to uznał go za stronę, bo w przeciwnym razie udostępnienie akt pełnomocnikowi osoby, która nie jest stroną, należałoby uznać za bezprawne, podczas gdy organ całkowicie bezprawnie zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska pismem z dnia 24 września 2021 r. znak: DLI-11.7621.25.2021.ML.3 oraz ponagleniem z dnia 2 grudnia 2021 r. DLI-ll.7621.25.202i.ML.4 o udzielenie informacji, na jakiej podstawie P. B. został uznany za stronę postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia (poprzez skuteczne wniesienie i rozpoznanie przed organ odwołania od tej decyzji), podczas gdy krąg stron w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest węższy niż na gruncie art. 28 K.p.a., mającym zastosowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego; a na wypadek uznania zasadności zarzutu pierwszego: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 7) specustawy lotniskowej w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 14) i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej także: "u.o.ś.", poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi na postanowienie umarzające postępowanie z zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane z powodu ostatecznego uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez GDOŚ i uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności dla tej decyzji, poprzez uznanie iż w zakresie dysponowania przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego), podczas gdy Sąd I instancji nie dostrzegł, że inwestor został ostatecznie (i prawomocnie) pozbawiony decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą winien przedłożyć do wniosku o zezwoleniem, a co jest aspektem merytorycznym rozpoznania sprawy i uchylenie tej wymaganej decyzji powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji, a nie zawieszeniem postępowania z uwagi na prejudycjalność. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia, względnie ich uchylenie w całości, bądź uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak i zasądzenie kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Obowiązkiem organu zażaleniowego było zatem ustalenie, czy P. B. jest stroną postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 23 kwietnia 2021 r., znak: WI-VI.7820.1.10.2021.DS. Jak wynikało z pisma przewodniego organu pierwszej instancji skierowanego do Ministra, informującego o wniesieniu zażalenia, do którego to pisma zostało dołączone, zażalenie wniesione przez P. B., wnoszący zażalenie nie był traktowany przez Wojewodę Małopolskiego, tj. organ pierwszej instancji, jako strona postępowania. Wypowiedź ta jest o tyle istotna, co do stanowiska organu pierwszej instancji w tej mierze, że wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w drodze zawiadomienia wysłanego na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zostały poinformowane w drodze obwieszczeń. P. B. nie został powiadomiony w drodze pisemnego zawiadomienia. Minister podjął czynności mające na celu ustalenie, czy P. B., mimo braku udziału w charakterze strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, powinien mieć status strony w postępowaniu zażaleniowym. Zakres tych czynności był z jednej strony uwarunkowany aktywnością samego skarżącego, a z drugiej charakterem postępowania wpadkowego. Wbrew stanowisku skarżącego prezentowanemu w postępowaniu sądowym, przyznanie skarżącemu statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornej inwestycji nie jest tożsame z posiadaniem przezeń statusu strony w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji. Odnotować należy, że w zażaleniu skarżący nie tylko nie wskazał podstawy prawnej dla przyjęcia, że ma przymiot strony, nie dołączył dokumentów z których wynikał by jego tytuł prawny do nieruchomości objętej oddziaływaniem inwestycji, ale nawet nie podał informacyjnie, w jakich dokumentach urzędowych jego tytuł prawny jest wskazany. Z informacji przekazanej przez inwestora w piśmie z dnia 16 czerwca 2021 r. wynika, że P. B. nie figuruje jako właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W aktach sprawy brak także dokumentów potwierdzających prawo skarżącego o charakterze rzeczowym. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę brak jakiejkolwiek reakcji skarżącego na wezwanie organu zażaleniowego z dnia 6 lipca 2021 r. do wykazania interesu prawnego, organ nie miał obowiązku podejmowania z urzędu dalszych czynności o charakterze dochodzeniowym (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2118/19). Niezależnie od tego odnotować warto, że Minister podjął z urzędu próbę uzyskania stosowanej informacji od organu ochrony środowiska, ale próba ta nie doprowadziła do ustalenia przyczyny dla której w postępowaniu środowiskowym uznano, że odwołanie wniesione przez skarżącego, jako jedno z wniesionych odwołań, należy traktować jako środek prawny złożony przez stronę. Sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a więc ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji (w tym przypadku postanowienia). Postępowanie sądowe nie stanowi kolejnej fazy postępowania administracyjnego. Próba wykazania interesu prawnego po zakończeniu postępowania administracyjnego jest zatem bezskuteczna. Nie oznacza to zamknięcia skarżącemu drogi do wykazania przed organami administracyjnymi swego interesu prawnego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji. Natomiast stanowisko, według którego, skarżący nie wykazał statusu strony w postępowaniu zażaleniowym w przedmiocie zawieszenia postępowania, nie narusza przepisów art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 K.p.a. W konsekwencji nie są zasadne zarzuty kasacji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.