II OSK 1977/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 606/22 w sprawie ze skargi E.B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2022 r., nr WOP.7721.122.2021.MH w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 stycznia 2023 r., II SA/Gd 606/22 oddalił skargę E.B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 18 maja 2022 r., nr WOP.7721.122.2021.MH utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 21 kwietnia 2021 r., znak: PINB/ID/70035/63/2019, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., nakazał skarżącej jako inwestorowi/właścicielowi rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę obiektu budowlanego – przyczepy kempingowej typu holenderskiego wraz z zabudową, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym jako nr [...], zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obręb O., miejscowość Z., gmina C.. E.B. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego strona została pozbawiona czynnego udziału w sprawie poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przed upływem ustawowego terminu 14 dni na zapoznanie się przez stronę z aktami postępowania; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego nie została wyjaśniona istotna okoliczność związana z błędnym zakwalifikowaniem obiektu budowlanego - przyczepy kempingowej typu holenderskiego, jako obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 p.b. w brzmieniu przed 19 września 2020 r., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 p.b. poprzez niezasadne przyjęcie, że obiekt jakim jest przyczepa kempingowa typu holenderskiego jest budynkiem trwale związanym z gruntem, przez co przed postawieniem wymaga uzyskania od organu pozwolenia na budowę; 2) art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. w brzmieniu przed 19 września 2020 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przyczepa kempingowa typu holenderskiego jest wolno stojącym parterowym budynkiem rekreacji indywidualnej, rozumianym jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2 i zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a w brzmieniu przed 19 września 2020 r. nie wymagał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji PWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Wbrew odmiennemu stanowisku sformułowanemu w skardze kasacyjnej, oddalenie skargi na decyzję PWINB nie nastąpiło z naruszeniem przez Sąd I instancji wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów kształtujących przebieg postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji publicznej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć bowiem trzeba, że stan faktyczny został w rozpatrywanej sprawie ustalony w sposób niewadliwy w odniesieniu do wszystkich okoliczności, z których zaistnieniem przepisy p.b. wiążą zastosowanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. Regulacja ta stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., organ nadzoru budowlanego stosuje przepis art. 48 ust. 1 p.b., tj. nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd I instancji miał wszelkie podstawy, by uznać, że w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z 18 maja 2022 r. organy nadzoru budowlanego dokonały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i poddały go właściwej ocenie, której wnioski zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na treść protokołów kontroli przeprowadzonych 7 maja 2019 r. i 11 czerwca 2019 r., jak i oświadczenia skarżącej, PWINB stwierdził, że skarżąca na działce nr ew. [...], obręb O. w Z. wybudowała obiekt budowlany składający się z ustawionej na gruncie przyczepy kempingowej typu holenderskiego o wymiarach 3,07 m x 7,31 m, połączonej z zabudową konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,33 m x 8,70 m (opartą na słupach zakotwionych w gruncie, pokrytą blachą trapezową wraz ze świetlikiem) oraz tarasem o wymiarach 2,12 m x 1,81 m i 3,50 m x 4,04 m. Obiekt ma mieć charakter obiektu rekreacyjnego (pełniącego taką funkcję użytkową przez około 3-4 miesiące w roku), a roboty budowlane związane z jego budową zostały zrealizowane w 2011 r. Nie stanowi przedmiotu sporu równocześnie ustalenie, że skarżąca zobowiązana postanowieniem PINB z 14 października 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. do przedłożenia do 31 grudnia 2019 r. dokumentów umożliwiających poddanie ww. obiektu procedurze legalizacyjnej nie zastosowała się w wyznaczonym terminie do powyższego wymagania, ani nie wystąpiła o jego zmianę (przedłużenie). Zasadniczy zarzut postawiony przyjętej przez Sąd I instancji ocenie prawnej zasadza się na wskazaniu przez skarżącą, że wadliwie w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, iż sporny obiekt budowlany jest obiektem wymagających uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie dostarcza jednakże argumentacji, która pozwalałaby Sądowi w odniesieniu do sposobu rozważenia tejże kwestii w wyroku przypisać jakikolwiek istotny błąd. Ma w pełni rację skarżąca, przyjmując, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana powinna być dokonywana według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry samowolnie zrealizowanego obiektu (por. wyrok NSA z 19 marca 2024 r., II OSK 137/23; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 1224/21; wyrok NSA z 12 września 2023 r., II OSK 1043/22). Jeżeli przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania pozostawał obiekt budowlany wybudowany w 2011 r., to niewystarczające było dokonanie przez skarżącą oceny różnicującej przepisy p.b. obowiązujące w dacie prowadzenia przez organy postępowania legalizacyjnego, które stanowiły podstawę prawną nałożonego na stronę nakazu rozbiórki, oraz przepisy odpowiadające ogólnie ujętej przez stronę kategorii "stanu prawnego obowiązującego przed 19 września 2020 r." Kwalifikacja prawnobudowlana robót dokonywana na płaszczyźnie zasad ich reglamentacji przez ustawodawcę musiała w niniejszej sprawie niewątpliwie mieć na uwadze stan prawny właściwy dla czasu realizacji przez skarżącą robót budowlanych w 2011 r., a jeżeli tak, to w całości nieuprawniony charakter miało przeprowadzanie w treści skargi kasacyjnej szczegółowej analizy zwolnienia z obowiązku pozwolenia na budowę budowy wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 i utożsamianie powstałej na działce nr ew. [...], obręb O. w Z. zabudowy z tego rodzaju obiektem budowlanym, skoro powołany przez skarżącą przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. nie obowiązywał we wskazanej dacie prowadzenia budowy (art. 29 ust. 1 pkt 2a został dodany przez art. 1 pkt 7 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r. poz. 443, zmieniającej p.b. z dniem 28 czerwca 2015 r.). W dacie budowy spornego obiektu budowlanego zgłoszeniu podlegała wyłącznie budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 p.b., ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b.). Niesporny charakter tymczasem ma ustalenie, że powyższe warunki nie zostały spełnione, jeżeli chodzi o wybudowany przez skarżącą obiekt budowlany, który, po pierwsze, nie miał charakteru obiektu tymczasowego, po drugie, nie podlegał zgłoszeniu Staroście Bytowskiemu, ani też w żadnym razie intencją skarżącej wykorzystującej stale obiekt jako budynek rekreacji indywidualnej nie było jego rozebranie (przeniesienie w inne miejsce) przed upływem 120 dni. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zwrócić uwagę również na to, że zasadniczą sprzecznością jest obciążone uznawanie przez skarżącą kasacyjnie z jednej strony wybudowanego obiektu jako "parterowego budynku rekreacji indywidualnej", a z drugiej kwestionowanie tego, że wybudowany budynek jest trwale związany z gruntem. W świetle dyspozycji art. 3 pkt 2 p.b. pojęciem budynku ustawodawca obejmuje każdy obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, wobec czego przyjęte we wskazanym przepisie znaczenie definicyjne budynku uniemożliwia kwalifikowanie określonego obiektu budowlanego jako budynku, który równocześnie mógłby być nietrwale związany z gruntem. Konieczne jest w sprawie również przypomnienie, że skuteczne podważenie oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem wniosków, jakie organ nadzoru budowlanego powinien prawidłowo z niego wywieść odnośnie do sposobu posadowienia obiektu nie jest możliwe przez dowodzenie, iż stanowisko jakie zajął w tym zakresie PWINB i zaaprobował je Sąd I instancji, uchybia art. 3 p.b. Wskazany przepis jest przepisem prawa materialnego. O tym, czy dany stan faktyczny wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego przesądzają ustalenia przyjęte na zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) przez organ w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy. Tenże w kontrolowanej sprawie wskazywał zaś, że elementy konstrukcyjne obiektu są zakotwione w gruncie, zapewniając jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia), co w konsekwencji pozwalało mówić o trwałym związaniu obiektu z gruntem. W złożonej skardze kasacyjnej skarżąca podniosła zarzut pozbawienia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu wskutek uniemożliwienia zapoznania się z aktami sprawy oraz zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Tak sformułowany zarzut nie waży jednakże na prawidłowości zaskarżonego wyroku, skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uzależniona jest bowiem od wykazania, że uchybienie, którego dopuścił się organ administracji publicznej, miało wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło stronę skarżącą możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej (por. wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., II OSK 563/21; wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20; wyrok NSA z 22 kwietnia 2021 r., II OSK 2046/18; wyrok NSA z 17 września 2020 r., II OSK 53/19). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, skarżąca powołując się w sposób ogólny na następstwa opisanego zaniechania, którego miał się dopuścić PWINB, nie wykazała bowiem istnienia jakiegokolwiek merytorycznego związku pomiędzy ww. naruszeniem zasady ogólnej wskutek "przedwczesnego" wydania decyzji a wynikiem sprawy. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest przypomnieć, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.