II OSK 1975/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/19 w sprawie ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie drugim i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz J. B. kwotę 527 (słownie: pięćset dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/19, po rozpoznaniu skargi J. B., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...] położonej w [...] w zakresie jej przeznaczenia na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW2 (pkt I); odrzucił skargę w pozostałym zakresie (pkt II); zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: J. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...], dalej: "plan", "m.p.z.p. [...]". Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem: 1) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez istotną, znaczącą i nieuzasadnioną prawnie ingerencję w nieruchomość stanowiącą jej własność położoną w [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] przez usytuowanie w planie na obszarze oznaczonym MN8 i MN10 na jej nieruchomości drogi oznaczonej symbolem KDW2, podczas gdy droga ta powinna zostać przeprowadzona przez grunty działki sąsiedniej mającej dostęp do dróg publicznych zbiorczych: ul. [...] i ul. [...]. Przedmiotowa ingerencja przez ustanowienie na jej nieruchomości drogi prywatnej nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego; 2) art. 145 § 2 Kodeksu cywilnego przez doprowadzenie do nieruchomości sąsiedniej przez działkę skarżącej drogi KDW2, łamiąc jednocześnie art. 175, art. 176, art. 177 i art. 178 Konstytucji RP; 3) art. 163 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości, polegające na usytuowaniu poszerzenia obecnie istniejącej ul. [...] oznaczonej na planie symbolem KDD6 wyłącznie kosztem nieruchomości skarżącej i nieruchomości sąsiednich po jednej stronie drogi; 4) art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec zorganizowania dyskusji publicznej w cztery dni po opublikowaniu informacji o terminie i miejscu dyskusji na stronie internetowej Gminy [...], co uniemożliwiło wszystkim zainteresowanym osobom mającym interes prawny zapoznać się z wyłożonymi planami i przygotować się merytorycznie do debaty; wobec niezorganizowania ponownie dyskusji publicznej po podzieleniu na etapy przygotowanego pierwotnie jednego planu [...]; 5) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności skarżącej w sposób naruszający istotę tego prawa; 6) art. 7 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności skarżącej bez podstawy prawnej; 7) art. 2 Konstytucji RP przez wyznaczenie w sposób arbitralny i dowolny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg przebiegających przez działkę nr [...], tym samym obciążenie jej działki dodatkowo obok gazociągu kolejnymi wprost nieproporcjonalnymi do innych sąsiednich nieruchomości położonych na obszarze tego planu ciężarami, tj.: przeznaczeniem części tylko z jej nieruchomości pod KDD6 i KDW2. Opierając się na podniesionych zarzutach skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Gmina [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi. Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowanymi ustaleniami planu co do terenu oznaczonego symbolem KDD6 nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej w zakresie działki nr [...], co skutkowało zastosowaniem przez Sąd art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a." i odrzuceniem w tym zakresie skargi (pkt II zaskarżonego wyroku). Uzasadniając stanowisko w tym zakresie, WSA w Warszawie wskazał, że skarżąca zakwestionowała plan w zakresie ustaleń obejmujących przeznaczenie jej nieruchomości na tereny oznaczone symbolami KDD6 (§ 66 planu) i KDW2 (§ 81 planu). Według § 66 planu, teren oznaczony symbolem KDD6 - to teren o przeznaczeniu drogi publicznej klasy dojazdowej – istniejąca ul. [...], o szerokości drogi w liniach rozgraniczających – 6 m, a zgodnie z § 81 planu teren oznaczony symbolem KDW2 – to teren o przeznaczeniu podstawowym "projektowana droga wewnętrzna", o szerokości – 8 m. Obecnie ul. [...] ma szerokość 3 m, na jej poszerzenie do 6 m z działki skarżącej przeznaczono 3 m. W części pomiędzy ul. [...] (KDD1) a projektowaną ulicą wewnętrzną (KDW2) jest niezagospodarowana, a na dalszej części działki znajduje się budynek (według oświadczenia skarżącej – mieszkalny) i działka nr [...] ma szerokość 27 m (według oświadczenia skarżącej złożonego do protokołu rozprawy). Po przeciwnej stronie ul. [...] teren nieruchomości do niej przylegających jest w przeważającej większości zagospodarowany (zabudowa szeregowa). W ocenie Sądu powyższe, wbrew oczekiwaniom skarżącej, dało podstawy do stwierdzenia, że kwestionowanymi w § 66 postanowieniami planu nie doszło do ograniczenia uprawnień skarżącej względem należącej do niej nieruchomości. Nie zostało odebrane skarżącej uprawnienie do wykonywania przysługującego jej prawa własności na dotychczasowych warunkach. Działka skarżącej w przedmiotowej procedurze planistycznej, w przeciwieństwie do ustaleń planu obowiązującego w latach 2005 – 2017 r., na całej powierzchni uzyskała przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne, z wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy od ul. [...] wzdłuż całego przebiegu działki, a nie jak uprzednio - ograniczającą w sposób szczególny - możliwość zagospodarowania działki w części północnej z trzech stron, a na poszerzenie terenu drogi publicznej dojazdowej KDD6 z jej szerokości ok. 27 m (wg oświadczenia skarżącej) przeznaczono 3 m, a nie 5 m jak w planie z 2005 r. Oznacza to, że skarżąca na skutek obowiązujących w powyższym zakresie ustaleń planistycznych znalazła się w korzystniejszej sytuacji prawnej niż była przed wejściem w życie zaskarżonego planu. Korzyść z zaistniałej sytuacji dla posiadanego przez skarżącą prawa własności dotyczy, po pierwsze - uzyskania przeznaczenia zasadniczego, czyli mieszkalnego; po drugie – wyznaczenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy dającego możliwość bardziej racjonalnego zagospodarowania własności skarżącej porównawszy z dotychczas dopuszczonym; po trzecie – ustalenia dotyczącego przeznaczenia ok. 3 m z jej działki na drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczoną symbolem KDD5 (istniejącą ul. [...]). Globalnie powierzchnia działki nr [...] przeznaczona pod drogi w planie z 2005 r. (1618 m2) była większa w stosunku do tego, co przewiduje zaskarżony plan (970 m2). Nie doszło zatem do ograniczenia zakresu władztwa skarżącej względem zakresu wynikającego z wcześniejszych unormowań prawnych (planistycznych); wykonywania prawa własności przez skarżącą na dotychczasowych warunkach - tym samym naruszenia prawa. Sąd wskazał, że stwierdzenie nienaruszenia interesu prawnego skarżącej względem omówionego ustalenia planu uniemożliwiło Sądowi przejście do merytorycznej oceny jego zgodności z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. B., zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie, w jakim Sąd odrzucił skargę (pkt II wyroku). Na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: "u.s.g.") poprzez błędne przyjęcie, że interes prawny skarżącej kasacyjnie nie został naruszony przez § 66 m.p.z.p. [...] i co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało odrzuceniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącej kasacyjnie w części, podczas gdy interes prawny skarżącej kasacyjnie został naruszony przez ww. ustalenia m.p.z.p. [...] w zakresie drogi KDD6, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi przez WSA w Warszawie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145) i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy naruszające interes prawny skarżącej kasacyjnie ustalenie § 66 m.p.z.p. [...] skutkujące poszerzeniem drogi KDD6 o 3 metry kosztem nieruchomości skarżącej kasacyjnie narusza jej interes prawny, nie jest wynikiem prawidłowego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, co skutkuje przekroczeniem granic władztwa planistycznego. W związku z powyższym na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku WSA w skarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności m.p.z.p. [...] w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do dz. ew. nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] w zakresie jej przeznaczenia na drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczoną symbolem KDD6. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina [...], wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji należy zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo interes prawny w jego zaskarżeniu mają właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Skarżąca kasacyjnie jest właścicielką działki nr [...], która jest objęta zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą, tak więc ma interes prawny w jej zaskarżeniu. Należy przy tym podkreślić, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie 101 ust. 1 u.s.g., nie wystarcza posiadanie interesu prawnego. Jak już wyżej wskazano, z przepisu tego wynika, że interes prawny musi być naruszony, co powinien wykazać skarżący. Dopiero zatem wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarżąca jako właścicielka działki nr [...] wykazała posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Natomiast błędnie Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej w zakresie ustaleń planu dotyczących terenu oznaczonego na jego rysunku symbolem KDD6. Należy mieć na względzie, że według § 66 planu – Ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem KDD6: przeznaczenie podstawowe - droga publiczna klasy dojazdowej - istniejąca ulica [...] (pkt 1 lit. a); szerokość drogi w liniach rozgraniczających - 6 m (pkt 3 lit. a). Obecnie ul. [...] ma szerokość ok. 3 m, na jej poszerzenie do 6 m z działki skarżącej przeznaczono pas terenu o szerokości ok. 3 m. Niewątpliwie zatem na skutek takiego ustalenia planu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, polegającego na ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącej. Poszerzenie ul. [...] zostało przewidziane na części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, co skutkuje na przyszłość możliwością pozbawienia skarżącej prawa własności tej części nieruchomości. Przeznaczenie nieruchomości lub jej części na realizację drogi publicznej stanowi zatem ingerencję w prawo własności prowadzącą do całkowitego pozbawienia tego prawa (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 675/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należało przyjąć, że w sprawie spełniona została przesłanka naruszenia interesu prawnego, co otworzyło drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Wadliwie zatem uznał Sąd I instancji, że skargę w tym zakresie należało odrzucić. Sąd I instancji brak naruszenia interesu prawnego skarżącej wywiódł w szczególności z porównania postanowień obecnie obowiązującego m.p.z.p. [...] z ustaleniami poprzedniego planu miejscowego (uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]"– Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...] poz. [...] z dnia [...], dalej: "plan z 2005 r."), w tym m.in. z faktu, że w m.p.z.p. [...] na poszerzenie terenu drogi publicznej dojazdowej KDD6 z działki skarżącej przeznaczono pas terenu o szerokości ok. 3 m, a nie 5 m jak w planie z 2005 r. Jak słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie, fakt, że pod rządami m.p.z.p. [...] mamy do czynienia z "mniejszym" (w porównaniu do poprzedniego planu miejscowego) naruszeniem interesu prawnego skarżącej kasacyjnie nie sprawia, że naruszenie to obiektywnie przestaje istnieć. Kontroli w niniejszej sprawie podlega m.p.z.p. [...] i jego postanowienia w omawianym wyżej zakresie naruszają interes prawny skarżącej. Stwierdzenie przez Sąd I instancji braku naruszenia interesu prawnego skarżącej omawianym ustaleniem planu skutkowało odrzuceniem skargi, a więc brakiem merytorycznej oceny jego zgodności z prawem. W tej sytuacji odniesienie się do pozostałych zarzutów i argumentów skargi kasacyjnej należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.