II OSK 1974/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1596/22 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2022 r. znak: DOA.7110.387.2021.MML w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. na rzecz B.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B.B. wyrokiem z 16 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1596/22 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z 26 maja 2022 r., znak: DOA.7110.387.2021.MML, uchylającą decyzję Wojewody Łódzkiego z 26 października 2021 r. nr 335/2021, którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 2 sierpnia 2019 r. nr DAR-UA-I.1671.2019 w zakresie wykonania robót budowlanych obejmujących zamurowanie otworu po demontażu drzwi w ścianie budynku położonego przy ul. [...] w L. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L., w której zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." poprzez nieuprawnione uwzględnienie skargi w wyniku uznania przez WSA naruszenia przepisów prawa materialnego (wymienionych w pkt 3) poniżej, w sytuacji braku ku temu podstaw; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w wyniku ustalenia przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuścić się miał organ II instancji, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." wyrażające się w uznaniu, że w sprawie zaistniały podstawy uznania rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, w której ewentualne naruszenie prawa w zakresie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z pewnością nie miało charakteru oczywistego, charakter przywołanych przepisów (wymienionych w pkt 3 poniżej) co do zasady budzi wątpliwości co do możliwości formułowania w kontekście przedmiotowej sprawy omawianej oceny i wreszcie brak jest jakichkolwiek racji ekonomicznych lub gospodarczych lub też skutków decyzji, które uzasadniałyby wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi; 3. naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 3 pkt 8 i pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej: "p.b.", art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2019 r., poz. 737 ze zm.) i prawa własności poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że doszło do ich rażącego naruszenia poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Uzasadniając skargę kasacyjną Wspólnota wskazała, że miała prawo przeprowadzić prace w omawianym zakresie ponieważ podjęła uchwałę, która zakładała ich wykonanie. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że kwestia sformułowania uchwały w sposób nie dość precyzyjny nie może przesądzać o nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na roboty budowlane. Zarzuciła również, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji naruszenie nie miało charakteru oczywistego, a ponadto decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 2 sierpnia 2019 r. nie wywołuje skutków uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik B.B. wskazał, że Wspólnota nie dołączyła do wniosku o pozwolenie na budowę uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na podjęcie przez zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a taką niewątpliwie są roboty budowlane. Wobec powyższego załączone przez Wspólnotę dokumenty były niewystarczające. Tymczasem organ winien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja wydana w oparciu o wniosek podmiotu, który nie jest wyłącznym właścicielem nieruchomości i nie posiadał stosownej legitymacji, godzi w prawo własności skarżącej i narusza jej interesy ekonomiczne (konieczność zmiany sposobu zaopatrzenia, organizacja pomieszczeń w środku lokalu, możliwość wentylacji pomieszczenia, zaplanowanie dróg ewakuacji). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1596/22, uchylający decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Istota sporu prawnego koncentruje się na ocenie, czy zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego zamurowanie otworu drzwiowego prowadzącego do lokalu użytkowego, bez zgody jego właściciela, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniesiona przez Wspólnotę Mieszkaniową skarga kasacyjna opiera się na zarzutach naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) oraz prawa materialnego (art. 3 pkt 8 i 11 p.b. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali). Skarżąca kasacyjnie podnosi, że wady decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 2019 r. nie miały charakteru oczywistego, a przepisy budzą wątpliwości interpretacyjne, co winno wykluczać kwalifikację naruszenia jako "rażącego". Nadto wskazano na brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych eliminowanej decyzji. Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 2 sierpnia 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na roboty budowlane obejmujące remont wraz z dociepleniem elewacji południowej oraz loggi, skarżąca kasacyjnie Wspólnota zlikwidowała drzwi i zamurowała otwór drzwiowy prowadzący do zaplecza magazynowego lokalu nr [...], będącego własnością B.B. Drzwi te służyły wyłącznie do użytku właścicielki lokalu, zatem nie wchodziły w skład części wspólnych nieruchomości. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny, uznając, że roboty polegające na trwałym zamurowaniu otworu drzwiowego nie mieszczą się w definicji remontu, lecz stanowią przebudowę. Przebudowa, zgodnie z definicją legalną, prowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Bezspornym jest, że likwidacja wejścia do lokalu zmienia układ komunikacyjny i funkcjonalny obiektu, co wprost wyklucza zakwalifikowanie tych prac jako remontu, na który Wspólnota posiadała ogólną uchwałę. Argumentacja skargi kasacyjnej, jakoby naruszenie to nie było oczywiste z uwagi na "wątpliwości interpretacyjne", jest chybiona. Decyzja organu architektoniczno-budowlanego zatwierdzająca projekt "remontu", który w części rysunkowej przewiduje de facto przebudowę ingerującą w prawo własności odrębnego lokalu, stoi w rażącej sprzeczności z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., wymagającym od inwestora wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kluczowym dla rozstrzygnięcia jest ocena stopnia naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie, że zatwierdzenie robót budowlanych polegających na zamurowaniu drzwi prowadzących do wyodrębnionego lokalu, bez wyraźnej zgody jego właściciela, stanowi rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa mówimy, gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew przesłankom przepisu nadającego uprawnienie lub upoważnienie, albo też, gdy naruszenie to powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W niniejszej sprawie doszło do ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 64 Konstytucji RP). Drzwi prowadzące bezpośrednio do lokalu służą do wyłącznego użytku właściciela tego lokalu i nie stanowią części nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Zamurowanie ich, pod pretekstem remontu elewacji, pozbawia właściciela fizycznego dostępu do części jego nieruchomości (zaplecza). Zaakceptowanie tezy skarżącej kasacyjnie, że mamy tu do czynienia jedynie z "błędem w precyzji uchwały" lub brakiem oczywistości naruszenia, prowadziłoby do usankcjonowania stanu, w którym organ administracji publicznej legalizuje bezprawne pozbawienie właściciela atrybutu korzystania z rzeczy. Takie działanie organu, który zaniechał weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością w kontekście przedłożonego projektu, nie może ostać się w obrocie prawnym. Zarzut braku negatywnych skutków ekonomicznych lub gospodarczych uzasadniających stwierdzenie nieważności jest całkowicie bezpodstawny. Skutkiem funkcjonowania w obrocie wadliwej decyzji jest pozbawienie właściciela lokalu dostępu do jego własności i naruszenie substancji budynku w sposób sprzeczny z wolą uprawnionego podmiotu. W państwie prawa nie jest akceptowalna sytuacja, w której na skutek decyzji administracyjnej podmiot trzeci (Wspólnota) uzyskuje władztwo nad rzeczą cudzą (wejściem do lokalu prywatnego) bez tytułu prawnego. Jest to skutek niemożliwy do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, co samoistnie wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi w zaskarżonej części obarczona była wadą nieważności, a organ nadzoru (GINB) błędnie ocenił charakter naruszenia jako niemający cech rażącego. Argumentacja skargi nie podważa skutecznie ustaleń, że inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością w zakresie zamurowania spornego otworu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.