II OSK 1974/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Iwona Niżnik – Dobosz Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1518/14 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. L. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej również jako "ŚWINB") z [...] września 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej (dalej również jako "PINB") decyzją z [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 roku nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej "prawo budowlane") nakazał inwestorce M. L. sporządzenie i przedłożenie w terminie do [...] marca 2014 r. projektu budowlanego zamiennego w związku z realizacją nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne budynku mieszkalnego na działce nr [...], przy ul. W. w D. Na skutek odwołania A. K., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie terminu wykonania obowiązku i orzekł w tej kwestii, a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Po uzupełnieniach M. L. złożyła przy piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Górniczej decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku zatwierdził złożony zamienny projekt budowlany, zezwolił na wznowienie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego na działce nr [...] oraz nałożył na inwestorkę M. L. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...]. Od tej decyzji odwołanie, sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła A. K. (właścicielka działki nr [...] przy ul. W.), domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazał na cel postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w związku z tym zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona praw osób trzecich. Następnie organ podał, że po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego organ właściwy jest zobowiązany do dokonania jego merytorycznej oceny pod kątem art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Zobowiązana M. L. przedłożyła zamienny projekt budowlany, z którego wynika, że zmiana wysokości nowej ściany szczytowej w granicy sąsiedzkiej powoduje konieczność podwyższenia komina na budynku sąsiednim (należącym do odwołującej się) o 1,80 m. W efekcie zrealizowania przedmiotowej inwestycji zgodnie z projektem zamiennym dojdzie do niezgodności z § 142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącym wyprowadzenia przewodów kominowych ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Wybudowanie przez inwestorkę spornego budynku w sposób odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego sprawiło, że w przypadku budynku sąsiedniego nie są zachowane warunki techniczne. Oznacza to, że projekt zamienny jest niezgodny z warunkami technicznymi i ani organ nadzoru budowlanego, ani inwestor nie są władni nakazać właścicielowi sąsiedniej nieruchomości wykonania określonych robót budowlanych, które sanowałyby niezgodność sąsiedniego budynku z przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. L., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez pominięcie okoliczności, że posiada ona zgodę A. K. na podwyższenie komina na nieruchomości położonej przy ul. W. w D. oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 i art. 35 ust. 1 prawa budowlanego poprzez ocenę projektu zamiennego przy uwzględnieniu kryteriów nie przewidzianych przez ustawę. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na zgodę A. K. z [...] października 2012 r. na podwyższenie komina przy ul. W. oraz zarzuciła, że organ odwoławczy stwierdzając niezgodność projektu zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi w sposób rażący wykroczył poza zakres przyznanej mu ustawą kompetencji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wynika, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem tego organu jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, a więc zgodności tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego oraz okoliczności wskazanych w art. 35 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Sąd wskazał, że mimo wyłączenia ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) z art. 35 prawa budowlanego możliwości badania projektu budowlanego (zamiennego) pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, pozostał w mocy art. 81 ust. 1 pkt 1 litera c) prawa budowlanego, określający podstawowe obowiązki organów nadzoru budowlanego, do których należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Przywołując art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, w tym jego pkt 9, oraz analizując zarzuty skargi Sąd podał, że oświadczenie uczestniczki postępowania z [...] października 2012 r. zostało złożone na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2012 r.). Świadczy o tym nie tylko data tego oświadczenia ale i jego treść oraz skierowanie do organu architektoniczno-budowlanego. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest odrębnym i niezależnym postępowaniem od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i dlatego oświadczenie z [...] października 2012 r., jako dotyczące innej sprawy, nie jest skuteczne w postępowaniu zakończonym aktualnie zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do kwestii projektu zamiennego Sąd wyjaśnił, że w następstwie zrealizowania spornej inwestycji zachodzi niezgodność z § 142 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, dotyczącym wyprowadzenia przewodów kominowych ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu, czyli występuje niezgodność z Polską Normą PN-89/B-10425. Sąd podał, że co do zasady stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne (art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji), jednakże stosowanie Polskich Norm, które zostały powołane w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r., jest obowiązkowe. Oznacza to, że złożony projekt zamienny jest niezgodny z warunkami technicznymi, do stwierdzenia czego organ był uprawniony na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane. Sporna inwestycja winna być bowiem dostosowana do już istniejącej zabudowy, natomiast organ nadzoru budowlanego nie jest władny nakazać właścicielowi nieruchomości sąsiedniej wykonanie określonych robót budowlanych, które sanowałyby niezgodność wykonanego sąsiedniego budynku z przepisami prawa. Złożony projekt zamienny wskazuje na zakres robót mających na celu wyeliminowanie ewentualnych zakłóceń ciągu przez wykonanie robót w sąsiednim budynku, a to nie jest możliwe bez zgody właściciela, której inwestorka nie posiada. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła M. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia ww. wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi z dnia 16 kwietnia 2015 r. zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji błędnej oceny prawnej polegającej na uznaniu, iż oświadczenie A. K. z dnia [...] października 2012 r. nie przesądza o posiadaniu przez M. L. prawa do dysponowania nieruchomości położoną przy ul. W. w D. na cele budowlane, w zakresie uprawniającym ją do podwyższenia kominów; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów skarżącej odnośnie do niemożności odwołania przez A. K. udzielonego M. L. oświadczeniem z dnia [...] października 2012 r. prawa dysponowania nieruchomością położoną przy ul. W. w D., w zakresie uprawniającym ją do podwyższenia kominów, nie podjęcie w tym zakresie przez Sąd I instancji jakichkolwiek rozważań oraz odstąpienie od dokonania oceny zakresu i charakteru prawnego wynikającej z oświadczenia z dnia [...] października 2012 r. zgody na dysponowanie nieruchomością; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji błędnej oceny prawnej polegającej na uznaniu, iż nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego uprzednie rozstrzygnięcie przez sąd powszechny jest konieczne do zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 – 51 prawa budowlanego okoliczność, czy M. L. posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością położoną przy ul. W. w D., w zakresie uprawniającym ją do podwyższenia kominów; 4. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji błędnej oceny prawnej polegającej na uznaniu, iż zamienny projekt budowlany jest niezgodny z § 142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 5. art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego prowadzącą do uznania, iż ŚWINB uprawniony był do dokonania oceny zgodności zamiennego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie szerszym niż wynikający z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego; 6. art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego prowadzącą do uznania, iż przepis ten stanowi samoistną materialnoprawną podstawę uprawniającą organy nadzoru budowlanego do oceny zgodności zamiennego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie szerszym niż wynikający z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego, sprowadza się przede wszystkim do tego, czy oświadczenie A. K. z dnia [...] października 2012 r. dawało M. L. prawo dysponowania nieruchomością położoną przy ul. W. w D., w zakresie uprawniającym ją do podwyższenia kominów zgodnie z projektem budowlanym zamiennym. Oświadczenie to A. K. (właścicielka działki nr [...] przy ul. W., a więc działki sąsiadującej z działką, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja) złożyła w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Z uwagi na realizację na podstawie tej decyzji robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, decyzja ta została uchylona, a na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił stanowisko organu odwoławczego, iż oświadczenie A. K. z dnia [...] października 2012 r. nie przesądzało o posiadaniu przez M. L. prawa do dysponowania – w zakresie uprawniającym ją do podwyższenia kominów zgodnie z projektem budowlanym zamiennym – nieruchomością A. K. na cele budowlane. Oświadczenie A. K. z dnia [...] października 2012 r. zostało bowiem złożone w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, a więc w postępowaniu odrębnym od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Zauważyć trzeba, iż wspomniana zgoda złożona w innej sprawie, dotyczyła komina o niższej wysokości od przewidzianej w projekcie budowlanym zamiennym. Podkreślić należy, że stanowisko organu odwoławczego i Sądu I instancji nie stanowi oceny skuteczności oświadczenia woli A. K. z dnia [...] października 2012 r., gdyż nie kwestionuje jego skuteczności w postępowaniu, w którym zostało złożone. Stwierdza natomiast, że jako złożone w innej sprawie i dotyczące innej inwestycji nie może być brane pod uwagę w niniejszej sprawie. Stanowisko takie jest w pełni prawidłowe i nie narusza wskazywanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów. Zaznaczyć wypada, że projekt budowlany (także zamienny) dotyczy konkretnej inwestycji realizowanej przez inwestora na nieruchomości, do której posiada prawo dysponowania na cele budowlane, a nie realizowanej również na nieruchomości sąsiedniej. Z istoty zaś projektu budowlanego zamiennego wynika, że jest on odmienny od projektu budowlanego uprzednio zatwierdzonego, ponieważ – gdyby nie był od niego odmienny – nie byłoby potrzeby sporządzania go i przedkładania właściwemu organowi. Konieczność jego sporządzenia jest efektem dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem jest wynikiem działań inwestora, który nie dotrzymał warunków określonych w uzyskanym pozwoleniu na budowę. Obowiązkiem inwestora jest wykonywanie prac budowlanych zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Jeżeli inwestor wykonuje inne prace budowlane niż objęte posiadanym pozwoleniem na budowę, a więc realizuje projekt budowlany różny od zatwierdzonego, to w sytuacji, gdy – jak w tej sprawie – miał zgodę na wykonanie określonych robót budowlanych na nieruchomości sąsiedniej, a prace te są lub mają być inne niż objęte uprzednio wyrażoną zgodą, musi on uzyskać nową zgodę, dotyczącą konkretnych prac. Skoro wskutek dokonanych odstępstw konieczne jest wykonanie robót innych niż objęte zgodą (jak w niniejszej sprawie – budowa wyższego komina), to niezbędne jest uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie wynikającym z projektu budowlanego zamiennego. Wcześniejsza zgoda – uzyskana w odrębnej sprawie – dotyczyła innego zakresu robót. W tym stanie rzeczy oświadczenie A. K. z dnia [...] października 2012 r. nie świadczy o posiadaniu przez M. L. prawa do dysponowania nieruchomością położoną przy ul. W. w D. na cele budowlane, w zakresie uprawniającym ją do podwyższenia kominów, a podjęte przez Sąd I instancji w tym zakresie rozważania były wystarczające do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył zatem ani art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ani też art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w przedstawionych wyżej realiach sprawy nie było zagadnienia wstępnego, którego uprzednie rozstrzygnięcie przez sąd powszechny byłoby konieczne do zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 – 51 prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe nie doszło ponadto do naruszenia ani art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ani art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Oceny prawna, iż zamienny projekt budowlany jest niezgodny z § 142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podobnie jak dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego, nie była błędna. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.