II OSK 1969/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 613/22 w sprawie ze skargi A.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 613/22 oddalił skargę A. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: MSWiA) z 9 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania egzekucji administracyjnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r. odmówił wstrzymania egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (w [...] dalej: PINB) w sprawie obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie odbudowanej i rozbudowanej przybudówki o wym. 2,25 m x 5,94 m do budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości o nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wskazaną na wstępie decyzja MSWIA w wyniku wniesionego odwołania utrzymał w mocy decyzje Wojewody. W jej uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że celem wstrzymania egzekucji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r., o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022r., poz. 135), dalej: u.o.w.i.a.r. nie jest wstrzymanie orzeczonego przez właściwe organy obowiązku, ale umożliwienie zobowiązanemu przygotowania się do wykonania nałożonego nakazu. Postępowanie egzekucyjne ma doprowadzić do przymusowej realizacji przez zobowiązanego obowiązków, których on sam nie wykonuje dobrowolnie. Organ odwoławczy zaznaczył, że egzekucja administracyjna w niniejszej sprawie była już wstrzymywana przez Wojewodę [...] czterokrotnie - w okresie od dnia 5 grudnia 2016r. do dnia 31 października 2021 r. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego muszą mieć charakter wyjątkowy, odbiegający od występujących powszechnie. W niniejszej sprawie, jako podstawę wstrzymania egzekucji skarżący podnosił w składanych wnioskach te same argumenty tj. choroba żony oraz ciężka sytuacja finansowa. Nie przedstawił jednak, pomimo wezwań Wojewody dokumentów pozwalających na zweryfikowanie i potwierdzenie tych okoliczności. Nie przedstawił również żadnych dokumentów świadczących o poczynieniu jakichkolwiek działań zmierzających do wywiązania się z nałożonego obowiązku rozbiórki. W ocenie organu II instancji wstrzymanie niniejszej egzekucji nie spowoduje ustąpienia przyczyny egzekucji lub zmniejszenia dolegliwości związanych z tym postępowaniem, albowiem obowiązek wynikający z decyzji PINB nadal będzie wymagalny. Skargę na decyzje MSWiA wniósł A. T. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 27 ust. 1 u.o.w.i.a.r., poprzez błędne uznanie, iż w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek, w sytuacji gdy rozbiórką objęty jest przybudówka, w której skarżący zamieszkuje z żoną, a która stanowi ich jedyny lokal, a ponadto żona skarżącego jest osobą schorowaną po przebytym wypadku samochodowym i pozostaje pod stałą opieką lekarza ortopedy; 2) art. 7 w zw. z art. 77, oraz art. 107 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez oparcie się przez organy administracji publicznej na niepełnym wadliwie zebranym materiale dowodowym; 3) art. 8, art. 9 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organy dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem w/w przepisów. W odpowiedzi na skargę MSWiA wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w niniejszej sprawie nie dopuściły się dowolności czy arbitralności przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Egzekucja niepieniężna nałożona na skarżącego dotyczy wykonania rozbiórki samowolnie odbudowanej i rozbudowanej przybudówki o wym. 2,25 m x 5,94 m do budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości o nr [...] przy ul. [...] w [...]. Z przepisu art. 27 ust. 4 u.o.w.i.a.r. wynika, że egzekucja obowiązków o charakterze pieniężnym może zostać wstrzymana przez wojewodę tylko jednorazowo, na okres nie dłuższy niż 30 dni. Wobec tego egzekucja obowiązku o charakterze niepieniężnym mogła zostać orzeczona wielokrotnie, jednak na określony czas, ponadto z uwzględnieniem przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" o jakiej mowa w art. 27 ust. 2 cyt. ustawy. W realiach niniejszej sprawy egzekucja administracyjna dotycząca nakazu rozbiórki była, na wniosek skarżącego, wstrzymywany przez Wojewodę czterokrotnie, w okresie od dnia 5 grudnia 2016 r., do dnia 31 października 2021 r. - czyli niemal przez 5 lat. Każdy tych z wniosków, jak wynika z ustaleń organu, oparty był na tych samych argumentach - tj. chorobie żony oraz ciężkiej sytuacji finansowej. O ile te argumenty były przekonujące dla organu we wcześniejszych postępowaniach, to jednak nie oznacza, że mogą one ciągle gwarantować skarżącemu odsunięcie w czasie nałożonego obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przymus administracyjny jest jednym z elementów władztwa administracyjnego. Organy orzekające w tym przedmiocie powinny m.in. realnie ocenić w jakim rozsądnym terminie strona jest w stanie podjąć działania, w celu wykonania decyzji. Wobec tego, strona decydując się na wystąpienie z wnioskiem o wstrzymanie egzekucji powinna, we własnym interesie, przedstawić dowody, które skłonią wojewodę do przyjęcia, że akurat w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za udzieleniem jej ochrony tymczasowej przed przymusowym wykonaniem decyzji. Ciężar dowodu spoczywa co prawda na organie administracji, jednak strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Organy w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniły dlaczego korzystając ze swojego uznania, piąty wniosek skarżącego oparty na tym samych przesłankach co poprzednie cztery, uznały za niezasadny. Co istotne, jak wynika z akt sprawy, Wojewoda wezwał skarżącego w piśmie z dnia 19 listopada 2021 r., do przedłożenia dokumentów, które uwiarygodniły by podane przez niego okoliczności. Skarżący w korespondencji z dnia 1 grudnia 2021 r. ponownie podkreślił ciężką sytuację finansową oraz zdrowotną. Nie przedstawił jednak, pomimo wezwania innych dokumentów pozwalających na potwierdzenie i zweryfikowanie tych okoliczności. Nie można zatem czynić zarzutu organom administracji publicznej orzekającym w sprawie, że dopuściły się naruszeń procedury administracyjnej w toku postępowania, skoro skarżący nie w pełni z nimi współpracował. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. T. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postepowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 27 ust. 1 i 2 u.o.w.i.a.r. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek, w sytuacji gdy rozbiórką objęty jest przybudówka, w której skarżący zamieszkuje z żoną, a która stanowi ich jedyny lokal, a ponadto żona skarżącego jest osobą schorowaną i pozostaje pod stałą opieką lekarza ortopedy; 2) art., 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez oparcie się przez organy administracji publicznej na niepełnym wadliwie zebranym materiale dowodowym, którego prawidłowa analiza powinna skutkować uznaniem, iż w sprawie zachodzą uzasadnione przypadki, upoważniające zarówno Wojewodę [...], jak i MSWiA do wstrzymania prowadzonej egzekucji administracyjnej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organy dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej odmową wstrzymania postępowania egzekucyjnego; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez odmowę uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu; 5) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania w sytuacji gdy sąd ten winien orzekać na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów - art. 106 § 3 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o wstrzymanie wykonania postępowania egzekucyjnego oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji MSWiA, wraz z poprzedzającą jej wydanie decyzją Wojewody. Z ostrożności procesowej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje jak i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, że złożona w tej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. a to zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze charakter podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 27 ust. 1 i 2 u.o.w.i.a.r. polegającego na odmowie wstrzymania egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym, pomimo że w sprawie będącej przedmiotem wniosku skarżącego zachodzi uzasadniony przypadek, bowiem nakazem rozbiórki objęta jest przybudówka, w której skarżący zamieszkuje z żoną, a który stanowi ich jedyny lokal, a ponadto żona skarżącego jest osobą schorowaną. Przede wszystkim podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w tej sprawie była norma wskazanego wyżej przepisu art. 27 ust. 1 i 2 u.o.w.i.a.r. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej, zgodnej z ratio legis przepisu wykładni art. 27 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy. Norma powyższa dotyczy wstrzymania egzekucji administracyjnej przez wojewodę. Wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną (ust. 1). Wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony, i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną (ust. 2). Zgodnie z omawianym przepisem wstrzymanie egzekucji administracyjnej może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek", pozostawiając ocenę w tym względzie organom orzekającym w sprawie. Zatem wstrzymanie czynności egzekucyjnych dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego albowiem związane jest z pojęciem nieostrym. "Szczególny" w rozumieniu potocznym oznacza "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny". Dokonując interpretacji tego określenia na gruncie konkretnej sprawy należy mieć na uwadze zarówno cel egzekucji administracyjnej (zapewnienie wykonywania obowiązków wypływających z aktów administracyjnych) jak i fakt, że instytucja wstrzymania na czas określony postępowania egzekucyjnego jest środkiem wykonywania nadzoru nad egzekucją administracyjną. Nie można jej jednak traktować jako środka przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji w trudnych dla niego sytuacjach życiowych (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2181/20). Doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków jest istotne zarówno z powodu efektywnego doprowadzenia do przestrzegania prawa w konkretnej sytuacji jak i ze względu na wdrażanie obywateli do wykonywania ciążących na nich obowiązków. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego muszą mieć charakter wyjątkowy, odbiegający od występujących powszechnie, a nadto być wynikiem działania czynników niezależnych od zobowiązanego, będących skutkiem zdarzeń losowych. Jako przykłady "szczególnych przypadków" wskazano w literaturze okoliczności związane z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi albo z zagrożeniem bezpieczeństwa publicznego (M. Mazuryk, w: Administracja publiczna..., s. 48) - M. Pacak, K. Zmorek (w:) M. Pacak, K. Zmorek, Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz, Warszawa 2013, art. 27- porównaj wyrok NSA z 24 listopada 2022 r. II OSK 3628/19. Mając na uwadze to, co wyżej zaznaczono, Sąd pierwszej instancji w ramach dokonanej właściwej wykładni ww. normy, niewątpliwie prawidłowo ją zastosował. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał na szczególne uprawnienie wojewody do wstrzymania egzekucji administracyjnej obowiązku nałożonego na skarżącego. Trafnie zauważył, że wstrzymanie takie ma charakter wyjątkowy, na co wskazuje zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". do jakich niewątpliwie należy zaliczyć okoliczności związane z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi czy zagrożenie bezpieczeństwa publicznego. Taka jednak sytuacja nie zaistniała w przypadku tej sprawy. Zdaniem Sądu odwoławczego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, odnosząc się do wskazanych przez wnioskodawcę podstaw wstrzymania egzekucji administracyjnej, iż przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie mogła stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku zarówno co do okoliczności związanej z potrzebą zamieszkiwania w lokalu objętym nakazem rozbiórki jak i trudną sytuacja materialną oraz rodzinną skarżącego. Należy w tym zakresie podzielić także stanowisko Sądu I instancji, że skarżący pomimo wezwania przez organ, nie uprawdopodobnił istnienia wskazywanych we wniosku okoliczności. Zatem zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że okoliczności te nie stanowią przypadku o charakterze wyjątkowym, w rozumieniu art. 27 ust. 2 cyt. ustawy. Tym samym nie są również usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Z analizy akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z regułami procedury administracyjnej, stąd też podnoszone zarzuty obrazy w jego toku przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mogły odnieść spodziewanego rezultatu. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, musi on bowiem wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co w tej sprawie miało miejsce i zostało słusznie zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Także przedstawione motywy na poparcie stanowiska organu w zaskarżonej decyzji zawierają wyczerpujące uzasadnienie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób również przyjąć aby w sprawie doszło do naruszenia art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" stronę o skutkach braku przedłożenia dokumentów potwierdzających podnoszone we wniosku okoliczności, w sytuacji gdy strona została wezwana do ich przedłożenia, wykracza poza zakres obowiązków organu, wynikających z zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia wniesionej skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. albowiem nie ujawniono innych naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługiwał także na uwzględnienie powołany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31). Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest zatem kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu (por. szerzej postanowienie NSA z 9 września 2005 r., FSK 1925/04). W konsekwencji, nie ulega najmniejszym wątpliwościom konstatacja, że obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego spoczywa na organach prowadzących postępowanie administracyjne w sprawie, a nie na sądzie administracyjnym, jak mylnie twierdzi skarżący kasacyjnie w swojej skardze kasacyjnej. Mając zatem na uwadze bezzasadność wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.