II OSK 1966/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 285/24 w sprawie ze sprzeciwu M.D. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 11 marca 2024 roku Nr 47/2024, znak: WOP.7721.44.2024.ID w przedmiocie prawidłowości lokalizacji wiaty oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 21 maja 2024 r., sygn. II SA/Łd 285/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw M.D. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej WINB) z 11 marca 2024 r., nr 47/2024, którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu (dalej PINB) z 12 grudnia 2023 r. (nr 96/2023), umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości lokalizacji wiaty oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M.D. podnosząc, na postawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu w sytuacji gdy materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji PINB z dnia 12 grudnia 2023 r. i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podczas gdy M.D. spełnił wszelkie przesłanki uzasadniające postawienie przedmiotowej wiaty bez zezwolenia czy też zgłoszenia, 2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji i w konsekwencji błędne uznanie, że wiata nie spełnia wszystkich przesłanek żeby podstawienie jej można było dokonać bez zezwolenia czy też zgłoszenia. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe w sprawie. Jak wynika z materiału dowodowego po stronie skarżącego M.D. zostały spełnione wszelkie przesłanki uzasadniające postawienie przedmiotowej wiaty bez zezwolenia czy też zgłoszenia, gdyż ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala uznać, że wiata nie przekracza 50 m2. W ocenie skarżącego, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. W skarżonej decyzji organ II instancji nie wykazał bowiem, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, nie wykazano też w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli zaskarżonego wyroku w płaszczyźnie materialnej i procesowej. Przede wszystkim nie zbadał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominął w swoich rozważaniach fakt, iż skarżący kasacyjnie w sposób wystarczający uprawdopodobnił okoliczności, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Z uwagi na zakres kognicji, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości rozstrzygania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została w pełni prawidłowo sformułowana, co skutkowało ograniczoną możliwością jej merytorycznego rozpoznania. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej w żaden sposób nie rozwija czy uzupełnia jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny może analizować tylko te przepisy, których złamanie skarżący wyraźnie zarzucił Sądowi I instancji. Już pierwszy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. został błędnie sformułowany. Pełnomocnik skarżącego nie dostrzegł, że podstawę oddalenia sprzeciwu stanowił przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. Stanowi on, że w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Z kolei powołany przez pełnomocnika przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skoro przedmiotem skargi do Sądu wojewódzkiego był sprzeciw M.D. od decyzji WINB z 11 marca 2024 r., a Sąd I instancji nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, zatem zasadnie zastosował przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. Tego przepisu nie przywołano jednak w zarzutach skargi kasacyjnej. Zamiast tego błędnie powołano naruszenie art. 151 p.p.s.a., którego to jednak Sąd I instancji nie mógł naruszyć, ponieważ przepis ten w ogóle nie znajdował on zastosowania w niniejszej sprawie. Nie mógł zostać zatem naruszony w związku z przywołanym przepisem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o drugi zarzut – dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. to zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - który to nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Tym samym, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. należało powołać również stosowny przepis p.p.s.a., który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Jednakże, jak wskazuje się w orzecznictwie, w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Dlatego też NSA odniesie się również do tak postawionego zarzutu skargi kasacyjnej. Przypomnieć zatem należy, że od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stronie przysługuje szczególny środek prawny w postaci sprzeciwu (art. 64a p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny ocenia jedynie zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Jednak konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się więc ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 29 marca 2019 r., II OSK 662/19, z 8 sierpnia 2023 r. sygn. II OSK 1416/23). Sprzeciw nie jest zatem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przez organ I instancji norm prawa procesowego dotyczących przepisów regulujących postępowanie dowodowe a nie jakichkolwiek przepisów postępowania. Jednakże to naruszenie musi zostać stwierdzone przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które w danej sprawie nakazują podjęcie szczegółowych ustaleń. Za naruszające art. 138 § 2 k.p.a. można uznać zatem takie działanie organu odwoławczego, który błędnie interpretując przepis prawa materialnego nakazuje organowi I instancji przeprowadzenie ponownego postępowanie co do okoliczności, do których w przypadku prawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w takim przepisie, nie byłoby to uzasadnione. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji m.in. przez pryzmat art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jak również § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022, poz. 1225). Podkreślił, że przepisami, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, są również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że budowa obiektu budowlanego, nawet niewymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na budowie tego obiektu niezgodnie z przepisami. Za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, który to zarzucił organowi I instancji nieustalenie tej kluczowej okoliczności, tj. czy sporna inwestycja znajduje się w obszarze obowiązywania planu miejscowego i jakie konsekwencje z treści ewentualnie obowiązującego planu miejscowego wynikają. Sąd I instancji zaakceptował również stanowisko WINB, że PINB w sposób przedwczesny i nieuzasadniony wydał swoje rozstrzygnięcie na niedowiedzionym w pełni założeniu, że sporny obiekt nie podpada pod regulacje prawne dotyczące obiektów budowlanych, w tym budynków. Wskazał tym samym, jakie ustalenia należy poczynić by możliwe było ustalenie charakteru spornej inwestycji, w świetle przepisów prawa materialnego. Natomiast we wniesionej skardze kasacyjnej nie powołano żadnych przepisów prawa materialnego, które mogłyby dowodzić, że stanowisko WINB, zaakceptowane przez Sąd I instancji jest błędne. Jeżeli zamiarem skarżącego kasacyjnie było w ogóle zakwestionowanie możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy powinien szczegółowo – z odniesieniem się przede wszystkim do ustawy Prawo budowlane – wyjaśnić, dlaczego decyzję organu I instancji, umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości lokalizacji wiaty, uważa za prawidłową. Takich zarzutów również w skardze kasacyjnej zabrakło. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny mógł jedynie stwierdzić, za Sądem I instancji, że skoro WINB szczegółowo wyjaśnił, dlaczego decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponadto przekazując sprawę, wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie ma podstaw, w świetle zarzutów pełnomocnika skarżącego, do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego też skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.