II OSK 1963/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1477/17 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej MKiDN) z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MKiDN uchylił decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w L. w części określającej termin wykonania nakazanych czynności oraz wyznaczył nowy termin ich wykonania do dnia [...] czerwca 2017 r. i utrzymał w mocy tę decyzję w pozostałej części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję, A. S.A. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że stosując art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.; dalej "ustawa o ochronie zabytków") organy prawidłowo przyjęły, iż stan faktyczny wypełnia dyspozycję wskazanej regulacji. Ustaliły bowiem, iż na ścianie szczytowej wschodniej kamienicy przy ul. P. w L. wykonano tego rodzaju prace, które wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków. Umieszczono bowiem trzy bilbordy reklamowe. Ustaliły również, że podmiotem odpowiedzialnym za samowolne zamontowanie urządzeń reklamowych jest skarżąca Spółka, której logo widnieje na ramach trzech bilbordów. Sąd podkreślił, że kamienica przy ul. P. w L. zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego – wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Konserwatora Zabytków Miasta L. z dnia [...] stycznia 1971 r. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o ochronie zabytków, układ urbanistyczny podlega ochronie jako zabytek nieruchomy. Sąd podzielił ustalenia organów konserwatorskich, że zamontowanie reklam w postaci trzech bilbordów na obiekcie wchodzącym w skład układu urbanistycznego, wpływa negatywnie na zabytkowy układ urbanistyczny i zaburza ukształtowany układ przestrzenny. Sąd zaznaczył, że funkcja reklamowa prowadzi do zmiany wyglądu zabytku, co warunkuje konieczność uzyskania stosownego pozwolenia zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy. Reklama jako element "całkowicie obcy" historycznej architekturze, zaburza ukształtowany układ przestrzenny. Ponieważ inwestor takiej zgody nie uzyskał koniecznym stało się zastosowanie sankcji z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, o czym orzekły w sprawie organy nadzoru konserwatorskiego, zobowiązując skarżącą do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie trzech bilbordów reklamowych w zakresie opisanym w kontrolowanej decyzji. W ocenie Sądu poza sporem jest, że układ urbanistyczny ul. P. jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora Zabytków Miasta L. z [...] stycznia 1971 r. Sąd podkreślił, że w zaskarżonej decyzji MKiDN wyjaśnił, że uznanie ww. układu urbanistycznego ul. P. za Pomnik Historii "[...]" oraz utworzenie Parku Kulturowego w 2015 r. nie ma wpływu na ocenę legalności działań podjętych przy ww. kamienicy i konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego przed 2015 r. Sąd stwierdził, że podnoszona kwestia pozwolenia na zainstalowanie 3 bilbordów na wschodniej ścianie kamienicy przy ul. P., na podstawie decyzji Nr [...] z [...] września 1997 r. wydanej przez Urząd Miasta L. Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa nie ma znaczenia dla oceny konserwatorskiej. To rzeczą strony było wykazanie istnienia pozwolenia konserwatorskiego na umieszczenie bilbordów. Słusznie zatem, zdaniem Sądu, organ odwoławczy przywołał treść art. 27 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, zgodnie z którym bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno było zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać rozkopywać ani dokonywać żadnych zmian. Tym samym umieszczenie 3 bilbordów na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagało uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego, również w dacie wydawania pozwolenia budowlanego w 1997 r. Sąd zwrócił przy tym uwagę, iż skarżąca nie wykazała następstwa prawnego po spółce, której dotyczyło pozwolenie organów architektonicznych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego w postaci: a) art. 39 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej w dniu [...] września 1997 r., tj. w dniu wydania przez Prezydenta Miasta L. decyzji nr [...] oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury w wersji obowiązującej w dniu [...] września 1997 r. poprzez błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że zezwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków było wymagane na zainstalowanie oświetlanych reklam typu "billboard" na elewacji budynku mieszczącego się w L. przy ul. P.; b) art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez zastosowanie w sprawie wynikające z błędnego przyjęcia, że instalacja przez skarżącą reklam zgodnie z decyzją Prezydenta L. nr [...] z dnia [...] września 1997 r. stanowiło naruszenie przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że WSA winien uwzględnić skargę na tę decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. (poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a przede wszystkim co do faktu następstwa prawnego po spółce M. i art. 77 § 1 k.p.a. (poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego - niewzięcie pod uwagę treści pełnego odpisu z KRS firmy A. S.A. z dnia [...] grudnia 2015 r. z którego wynikało, że nastąpiło połączenie skarżącej (która wówczas nosiła nazwę A. S.A.) ze spółką M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 39 ustawy Prawo budowlane w wersji z [...] września 1997 r. nie jest trafny, bowiem podstawą rozstrzygnięć dokonanych przez organy konserwatorskie były przepisy ustawy o ochronie zabytków, a nie przepisy ustawy Prawo budowlane. Prawo budowlane i ustawa o ochronie zabytków to odrębne akty prawne. Odrębne są też postępowania prowadzone na ich podstawie. Zgodność z przepisami jednej z tych ustaw nie przesądza o zgodności z drugą z nich. Zauważyć wypada, że stosownie do art. 27 ust. 1 obowiązującej w czasie podejmowania decyzji Prezydenta L. nr [...] z dnia [...] września 1997 r. ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10, poz. 48 ze zm.), bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno było zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych zmian. Zgodnie z art. 27 ust. 3 tej ustawy, przepis ust. 1 stosował się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Instalowanie reklam typu "billboard" na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagało więc uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego. Fakt posiadania decyzji Prezydenta L. nr [...] z dnia [...] września 1997 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu oświetlonych reklam typu "billboard" na elewacji przedmiotowego budynku, nie mógł doprowadzić do wydania innych decyzji niż podjęte w niniejszym postępowaniu. Decyzja o pozwoleniu na budowę z lat dziewięćdziesiątych nie jest decyzją konserwatorską, a takiej strona nie przedstawiła. Podkreślić należy, na co już wyżej zwracano uwagę, że postępowanie przed konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny, jest niezależne od innych postepowań. Dlatego też podnoszona przez skarżącą kasacyjnie kwestia pozwolenia budowlanego z lat dziewięćdziesiątych nie ma znaczenia dla oceny konserwatorskiej. Zaznaczyć trzeba, że w czasie wydawania pozwolenia na budowę w 1997 r. wobec obiektów na obszarze wpisanym do rejestru zabytków udzielenie pozwolenia na budowę musiała poprzedzać decyzja wydana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, zezwalająca na dokonywanie czynności, wymienionych w art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury w odrębnym postępowaniu. Zatem przed wydaniem decyzji wskazywanej przez skarżącą Spółkę w latach dziewięćdziesiątych przez organy architektoniczno-budowlane konieczne było podjęcie w odrębnym postępowaniu decyzji o zezwoleniu konserwatorskim wobec prac na przedmiotowym budynku. Takiej decyzji w niniejszej sprawie brak. Podobne stanowisko w kwestii konieczności posiadania zezwolenia konserwatorskiego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w odniesieniu do budynku zlokalizowanego na terenie układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1864/18. W tym stanie rzeczy uznać trzeba zarzut naruszenia art. 39 ustawy Prawo budowlane, w wersji obowiązującej w dniu [...] września 1997 r., tj. w dniu wydania przez Prezydenta Miasta L. decyzji nr [...] oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, w wersji obowiązującej [...] września 1997 r., za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, a dokonana przez Sąd I instancji interpretacja tego unormowania, polegająca na przyjęciu, że zezwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków było wymagane na zainstalowanie oświetlanych reklam typu "billboard" na elewacji budynku mieszczącego się w L. przy ul. P., była prawidłowa. Z uwagi na powyższe nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, bowiem wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki, instalacja reklam na przedmiotowym budynku stanowiła naruszenie przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Niezależnie bowiem od tego, jaki podmiot uzyskał pozwolenie budowlane i nie kwestionując, że skarżąca kasacyjnie Spółka była następcą prawnym tego podmiotu, powyższe pozwolenie nie było poprzedzone stosowną decyzją konserwatorską. Bez wpływu na wynik sprawy jest więc to, czy skarżąca wykazała następstwo prawne po spółce, której dotyczyło pozwolenie organów architektonicznych, czy też nie. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.