II OSK 1961/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1176/14 w sprawie ze skarg [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. oraz L. M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2014r. sygn. akt IV SA /Wa 1176/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz L. M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji realizowanej etapowo, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem, planowanej na części działek nr [...], [...], [...], i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. S., na terenie Dzielnicy W. [...] W. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. D. M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta [...] W. Powołując się na przysługujące jej prawo własności lokalu mieszkalnego położonego na osiedlu [...] przy ul. [...] podała, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Następnie podniosła, że art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy zasada dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie ładu przestrzennego. W opozycji do niego stoi zamiar budowy osiedla mieszkalnego na terenie, który miał być parkiem służącym rekreacji i odpoczynkowi okolicznych mieszkańców. Prezydent [...] W. postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że na podstawie informacji z ewidencji gruntów ustalił, że teren planowanej inwestycji, objęty ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2013 r., stanowiącej przedmiot wniosku o wznowienie postępowania, nie przylega do działki nr ew. [...] z obrębu [...], której współużytkownikiem wieczystym w części ułamkowej jest D. M. Wskazał, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] oddalona jest od terenu planowanej inwestycji o ok. 200 m, w związku z czym planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Podał, że D. M. nie zarzuca we wniosku, że planowana inwestycja oddziaływać będzie na jej nieruchomość, a jedynie, że zmieni się obecna funkcja terenu z parkowo-rekreacyjnej na mieszkaniowo-usługową. Organ w związku z tym stwierdził brak podstaw do uznania, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez legitymowany podmiot. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła D. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2013 r., względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] marca 2014r. nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] stycznia 2014r. – nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2013r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy z [...] stycznia 2014 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem oceny sądu w rozpatrywanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wydane [...] marca 2014 r. nr [...] uchylające postanowienie z [...] stycznia 2014 r. i przekazujące do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] stycznia 2014 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z [...] kwietnia 2013 r., wydane na podstawie art. 149 § 3 Kpa o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 138 § 2 Kpa, w związku z art. 144 tego aktu. Zgodnie z treścią art. 149 Kpa złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową wznowienia postępowania (§ 3). Przepis art. 149 § 2 Kpa mówi, że postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie zaś do art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a zgodnie z § 2 termin do złożenia podania o wznowienie podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ustawodawca przewidział w przepisie art. 151 § 1 Kpa, że stwierdzenie jednej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 Kpa i 145a Kpa może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wstępnego w trybie art. 149 § 1 i 2 Kpa. Jedną z wymienionych we wskazanych przepisach podstaw wznowieniowych stanowi przesłanka dotycząca braku udziału przez stronę w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Wymaga podkreślenia, że we wstępnej fazie tego postępowania, obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a Kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 Kpa. Formalną przesłanką o charakterze podmiotowym, która uzasadnia wydanie - w obecnym stanie prawnym - postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stanowi wniesienie podania przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Stroną we wznowionym postępowaniu może być osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem w rozumieniu art. 28 Kpa, tj. interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie. Aby móc rozważyć, czy wnioskującemu o wszczęcie postępowania wznowieniowego przysługuje przymiot strony postępowania, uwarunkowany interesem prawnym konieczne jest dokonanie analizy istnienia owego interesu w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, co implikuje konieczność podjęcia postępowania, w rozpatrywanym przypadku wznowieniowego. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem możliwości rozważania tej kwestii poza postępowaniem administracyjnym. Wyjątki dotyczyć mogą jedyne sytuacji oczywistych, w stanach faktycznych, w których zasadność wszczęcia postępowania nie jest uwarunkowana analizą czy istnieją przesłanki do jego wszczęcia. Do odmowy wznowienia dochodzi wówczas, gdy bezsprzecznie można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje w przypadkach, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Tylko gdy z treści wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa). W przeciwnym wypadku, tj. gdy kwestie te wymagają przedsięwzięcia czynności wyjaśniających, organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 Kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy, co można wywodzić z art. 149 § 2 Kpa. Stanowisko takie jest przyjmowane w judykaturze. Stwierdzenie, po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, z uwagi na niepotwierdzenie wystąpienia przesłanki wznowieniowej. Należy ponadto zwrócić uwagę na sprzeczność rozstrzygnięcia i uzasadnienia postanowienia organu I instancji z [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Jak bowiem wyżej powiedziano odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 Kpa może nastąpić z przyczyn formalnych (tj. oceny dopuszczalności wszczęcia), a nie merytorycznych (będących domeną postępowania wznowieniowego). Postanowienie organu I instancji z [...] stycznia 2014 r. nr [...], które zostało opatrzone uzasadnieniem obejmującym badanie (w niewyczerpującym zakresie) statusu prawnego żądającej wszczęcia postępowania stanowi rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, ale zawierające uzasadnienie dotyczące kwestii natury materialnej, gdyż do takich należy badanie interesu prawnego osób pozbawionych udziału w postępowaniu administracyjnym, i argumentowanie w do okoliczności merytorycznych sprawy. Skoro postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego uprawnione jest wyłącznie wówczas, gdy wniosek nie został oparty na jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 Kpa lub gdy wniosek ten nie został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 148 Kpa, to wywody zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Prezydenta [...] W. uznać należy za wykraczające poza zakres sprawy. Jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie postanowienia winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 Kpa, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji przepisu art. 149 § 2 Kpa. Takie działanie będzie się mieściło w granicach sprawy wznowieniowej. Przedstawiony sposób interpretacji relewantnych przepisów uszedł uwadze organowi I instancji. Za słuszne Sąd uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdzające konieczność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] stycznia 2014r. nr [...] naruszyło przepisy postępowania w sposób istotny, gdyż opiera się na argumentach wykraczających poza dopuszczalny na podstawie art. 149 § 3 Kpa zakres orzekania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej p.p.s.a.) wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę oparła na podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1) p.p.s.a., poprzez niezastosowanie przepisu art. 28 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania kwestii przysługiwania D. M. interesu prawnego w wystąpieniu z wnioskiem o wznowienie postępowania, 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia art.133 § 1, w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty, wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ( art. 185 § 1 p.p.s.a.) ; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych ( art. 203 pkt 1 ) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucając niezastosowanie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie wyprowadzono braku interesu prawnego D. M. z przepisów ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz.U. 2012r. poz. 647 ze zm.). Nie jest zasadne stanowisko Prezydenta [...] W. odmawiające D. M. przyznania statusu strony na podstawie stwierdzenia, że na podstawie ewidencji gruntów ustalił, że teren planowanej inwestycji nie przylega do działki nr ew. [...] z obrębu [...], której współużytkownikiem wieczystym jest w części ułamkowej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia przyznania interesu prawnego od położenia w bezpośrednim sąsiedztwie, a zatem odległość około 200 m. nie pozbawia i nie wyklucza bez podjęcia czynności wyjaśniających interesu prawnego D. M. To jakie następstwa prawne wywołała decyzja o warunkach zabudowy dla użytkowników wieczystych może być ustalone w toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego z udziałem jednostki domagającej się udzielenia ochrony prawnej w postępowaniu. Wnosząca wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 2013 r. wskazała, że planowana inwestycja będzie miała wpływ na naruszenie zasady " dobrego sąsiedztwa", wartości wchodzącej w zakres ochrony interesu prawnego użytkowników wieczystych nieruchomości ( art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Ustalenie zatem czy nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem chronionego interesu prawnego wymaga podjęcia w toku wszczętego postępowania w sprawie o wznowienie czynności dowodowych w udziałem wnioskodawcy. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 3 i art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko , że podstawą ustalenia mogą być dokumenty sprawy pozostaje w sprzeczności z instytucją wznowienia postępowania. To właśnie pozbawienie strony udziału w postępowaniu przez pozbawienie możliwości obrony interesu prawnego jest kwalifikowane jako ciężka wadliwość procesowa, której usunięcie wymaga ponownego rozpoznania sprawy z zapewnieniem czynnego udziału jednostki, która domaga się ochrony własnego interesu prawnego. W wyniku podjętych czynności dowodowych z udziałem tej jednostki można, w zgodzie z obowiązującymi standardami konstytucyjnymi i przepisami prawa odmówić ochrony z uwagi na brak interesu prawnego. Nie jest tez zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Uzasadnienie wyroku jest zgodne z przepisami prawa i zawiera pełne przedstawienie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.