II OSK 1957/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 828/17 w sprawie ze skargi H. K. i M. U. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2018 r. oddalił skargę H. K. i M. U. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MWINB, po rozpatrzeniu odwołania H. K. i M. U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB) z dnia [...] grudnia 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. N. w W. oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli H. K. i M. U. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że decyzją z dnia 30 marca 2016 r. na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 2255; dalej p.b.) PINB nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku gospodarczym, usytuowanym przy ul. N. w W., w celu doprowadzenia go do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez usunięcie części dachu (okapu) od strony północnej i wykonanie orynnowania celem odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowej na teren własnej działki oraz przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ stwierdził, że wskazany budynek gospodarczy zrealizowano z istotnymi odstępstwami od projektu pierwotnego zatwierdzonego przez Burmistrza Urzędu Dzielnicy - Gminy Warszawa P. decyzją z dnia [...] lipca 1992 r., gdyż zmieniono jego usytuowanie, wysokość i wykonano dach dwuspadowy. Stosownie do art. 51 ust. 4 i 7 p.b., po upływie wyznaczonego terminu, organ sprawdził wykonanie opisanego obowiązku, a następnie wydał zaskarżoną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu spornego projektu zamiennego, organ nadzoru poddał go kontroli pod kątem obowiązujących przepisów prawa, które to ustalenia i oceny organów obu instancji Sąd I instancji podzielił i zaaprobował. W odniesieniu do kwestii posadowienia budynku gospodarczego w granicy z nieruchomością skarżących Sąd wyjaśnił, że jego lokalizacja jest zgodna z pierwotnym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] lipca 1992 r., co oznacza, że brak było po stronie organu uzasadnionych podstaw do badania zgodności przedłożonego mu projektu zamiennego z przepisami obecnie obowiązującego planu miejscowego w odniesieniu do odległości budynku od działki H. K. i M. U. Trafnie, zdaniem Sądu, organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że inwestor co prawda odstąpił od warunków pozwolenia na budowę w tym względzie, ale projekt zamienny usuwa to naruszenie poprzez dostawienie budynku do linii granicy między obu działkami. Z tych samych przyczyn organ zwolniony był z obowiązku badania planu zatwierdzonego w 2010 r. pod kątem dopuszczalności zabudowania działki inwestora budynkiem gospodarczym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku skutecznie wniósł M. U. (skarga H. K. została odrzucona), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego: 1.1. art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestor J. K. wykonał zgodnie z prawem obowiązek nałożony na niego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. wydaną przez PINB, tj. sporządził i przedłożył organowi - wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, spełniający wymagania co do jego zakresu - projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, podczas gdy projekt budowlany zamienny został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz nie spełniał wymagań co do zakresu projektu budowlanego, w szczególności nie uwzględniał zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót, w tym w odniesieniu do faktycznego posadowienia budynku gospodarczego oraz jego wysokości, 1.2. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy ocenie zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa, dokonana ocena nie musi być przeprowadzona w oparciu o obecnie obowiązujące (tj. obowiązujące na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny) przepisy, w tym w oparciu o przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. zatwierdzonego uchwalą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. (obowiązującego na terenie, na którym zlokalizowany jest budynek gospodarczy), podczas gdy ocena ta winna uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, 1.3. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa projektu budowlanego zamiennego, który w rzeczywistości nie uwzględniał zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych, podczas gdy: (1) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., projekt budowlany zamienny winien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, (2) zgodnie z decyzją PINB z dnia [...] marca 2016 r. projekt budowlany zamienny, do którego sporządzenia i przedstawiania został zobowiązany inwestor w ww. decyzji, miał uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, 1.4. art. 35 ust 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w pominięciu wymagań dotyczących projektu budowlanego w sytuacji, gdy przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., 1.5. § 12 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przepisów zakazujących sytuowania budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy, w odległości 1,5 od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, w sytuacji, gdy takiej możliwości nie przewiduje miejscowy plan, ani nie wynika ona w realiach tej sprawy z żadnego z przepisów zawartych w ww. rozporządzeniu. 2. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, przejawiające się w szczególności w zaniechaniu podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., "poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną przejawiające się w szczególności w zaniechaniu podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia", wskazać należy, że stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji w sposób zbyt lakoniczny uzasadnił swoje stanowisko. W szczególności nie ocenił należycie zgodności z prawem projektu budowlanego zamiennego, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że "Przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu spornego projektu zamiennego, organ nadzoru poddał go kontroli pod kątem obowiązujących przepisów prawa, które to ustalenia i oceny organów obu instancji sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela i aprobuje, nie znajdując potrzeby ich ponownego przytaczania". Sąd Wojewódzki nie rozważył jednak samodzielnie, jakie przepisy i w jakim brzmieniu stanowiły podstawę sporządzenia projektu zamiennego. Chociaż można zgodzić się z Sądem I instancji, że nie było potrzeby ponownego przytaczania przepisów przywołanych w części historycznej wyroku, to jednak nie zwalniało to Sądu z obowiązku wskazania przepisów prawa, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz wykazania, że to właśnie one podstawę taką stanowią. W tym więc zakresie Sąd I instancji nie przedstawił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnił. Brak ten nie pozwala na przeprowadzenie kontroli prawidłowości podjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny. Biorąc pod uwagę, że Sąd Wojewódzki nie przedstawił swojej oceny przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, przedwczesna byłaby ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag oraz do wskazania podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia i jej należytego wyjaśnienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że do uchylenia zaskarżonego wyroku doszło z przyczyn niezależnych od organu administracyjnego, gdyż podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej był brak wskazania przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.