II OSK 1953/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Op 499/21 w sprawie ze skargi M.N. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 4 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Op 499/21 w wyniku rozpoznania skargi M. N. na uchwalę Rady Miasta [...] z 29 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej działkę numer [...] karta mapy [...] obręb [...] oraz działki numer [...], [...], [...] i [...] karta mapy [...] obręb [...]; 2) w pozostałym zakresie oddalił skargę; 3) odrzucił skargę M. N. z dnia 15 listopada 2021 r., 4) zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącej M. N. kwotę 300 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5) zwrócił skarżącej kwotę 300 zł. tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi z dnia 15 listopada 2021 r. M. N. w skardze zarzuciła naruszenie: 1) art. 17 oraz art. 28 przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p. z uwagi na niespełnienie procedury planistycznej, poprzez wprowadzenie zapisów w miejscowym planie stanowiących o istotnym naruszeniu zasad a także złamanie zasad RODO podczas dyskusji publicznej; 2) art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez rozpatrzenie uwag z wyłożeń, które nie są tożsame z załącznikiem nr 3 do uchwały oraz przyjęcie w zaskarżonej uchwale zapisów, które są niezgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że projekt planu miejscowego stawia właściciela działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w znacznie gorszej pozycji aniżeli właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, którzy tylko w 20% będą partycypować w drodze oznaczonej symbolem 6KDD. Skarżąca wskazała także na niezgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (Studium), gdyż na obszarze objętym planem w Studium występują dwa rodzaje kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. 8.2.M i 8.4.Z. W Studium przewidziano zorganizowane jednostki o kierunku zieleni urządzonej, zatem brak jest podstaw do wprowadzania lub rozszerzenia granic zieleni urządzonej na terenach 8.M. W konsekwencji, rozszerzając granice terenu 3ZP o część działki nr [...] obręb [...], organ naruszył ustalenia Studium. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie wskazując na bezzasadność podniesionych zarzutów. Pismem procesowym datowanym na dzień 15 listopada 2021 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 22 grudnia 2021 r., M. N. złożyła skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 29 października 2020 r. o tożsamej treści ze skargą z dnia 16 sierpnia 2021 r., która wpłynęła do Sądu w dniu 1 października 2021 r., a uzupełniona została w dniu 3 grudnia 2021 r. Na rozprawie sądowej w dniu 18 stycznia 2022 r., Sąd postanowił połączyć sprawę o sygn. akt II SA/Op 591/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Op 499/21 oraz prowadzeniu tych spraw pod sygn. akt II SA/Op 499/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśniono, że przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości położonych w [...], oznaczonych geodezyjnie jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], położonych na terenie objętym kwestionowanym planem, implikuje posiadanie przez nią interesu prawnego w ramach procedury planistycznej. Rozpatrując sprawę Sąd dostrzegł naruszenia prawa, którym jest nadużycie władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego. Doszło bowiem do przerzucenia na jednostkę skutków realizacji celu publicznego, przy czym to obciążenie zostało uzasadnione z powołaniem się na błędnie zinterpretowane przepisy prawa. Sad I instancji wyjaśnił, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności. W ocenie Sądu wojewódzkiego doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego w części zaskarżonego planu dotyczącej nieruchomości położonych w [...] i oznaczonych geodezyjnie jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] karta mapy [...], obręb [...], a stanowiących własność M. N. W sprawie działka nr [...] została obciążona rozwiązaniami komunikacyjnymi w sposób nieproporcjonalny i nieporównywalny z nieruchomościami sąsiednimi na obszarze objętym planem. Przyjęte rozwiązanie planistyczne prowadzi w istocie do tego, że na działce nr [...] dochodzi do kumulacji 5 różnych obszarów: zabudowa mieszkaniowa, zieleń przydrożna, usługi, drogi publiczne i drogi wewnętrzne. Przy czym mamy tu do czynienia także ze skrzyżowaniem w centralnej części tej działki planowanego układu komunikacyjnego - drogi: 1KDD, 2KDD oraz 15KDW. Wskazane drogi oraz planowana zieleń przydrożna determinują wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, co w konsekwencji w istotny sposób ogranicza ewentualną zabudowę i tak relatywnie niewielkiej części działki przeznaczonej zgodnie z nowymi ustaleniami pod zabudowę mieszkaniową. Organ nie rozważył i nie uzasadnił możliwości lub braku możliwości alternatywnego przebiegu dróg 2KDD i 15KDW wzdłuż lewej i prawej granicy działki nr [...] na zasadzie proporcjonalnego obciążenia działki skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich. Nie rozważono i nie uzasadniono również przebiegu tych dróg poza działką skarżącej, w szczególności przez teren oznaczony symbolem 3ZP wzdłuż rowu graniczącego z działką skarżącej. Ponadto rozwiązanie komunikacyjne na działce nr [...] zapewnia obsługę komunikacyjną terenów oznaczonych w planie symbolami 21 MN oraz 35 MN kosztem nieruchomości skarżącej. Z planu nie wynika bowiem, aby nieruchomości sąsiednie były obciążone w podobny lub choćby zbliżony sposób. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że cała obsługa komunikacyjna środkowej części terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz terenów o funkcji mieszkaniowo-usługowej (oznaczonych symbolami 18MN, 3MN/U i 1MN/U) odbywać się będzie przez drogi 9KDW oraz 6KDD. Przy czym warunkiem komunikacji z drogą 9KDW jest istnienie drogi 6KDW, która to droga w całości przebiega wyłącznie po działkach należących do skarżącej tj. nr [...] oraz nr [...]. Argument organu planistycznego, że na działce nr [...] skarżąca miała wytyczoną i urządzoną drogę wewnętrzną prywatną nie uzasadnia w żaden sposób przyjętego rozwiązania planistycznego. Droga wewnętrzna prywatna urządzona była bowiem wyłącznie na potrzeby obsługi komunikacyjnej działek skarżącej o nr: [...], [...] oraz [...]. Równie nietrafny jest argument o możliwości skomunikowania działki nr [...] poprzez drogę 6KDD, gdyż bez jej wydzielenia komunikacja wewnętrzna mogłaby się odbywać z woli skarżącej. Planowana droga 6KDD przebiega wyłącznie na nieruchomości skarżącej. Organ nie rozważył i nie uzasadnił obciążenia nią proporcjonalnie działek sąsiednich, leżących równolegle z działką należącą do skarżącej. Ponadto organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił dlaczego w sytuacji, w której droga 6KDD ma pełnić funkcję łącznika między drogami 4KDD i 1KDZ a jednocześnie funkcję obsługi komunikacyjnej środkowej części terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz terenów o funkcji mieszkaniowo-usługowej, to funkcji tych nie mogłaby pełnić planowana droga 5KDD, przebiegająca równolegle do drogi 6KDD i kończąca się na granicy obszarów oznaczonych symbolami 19MN i 1MN/U. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...] zaskarżając go w części tj. w zakresie pkt 1 i pkt 4 sentencji wyroku i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art 151 i art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej Uchwały w części, zamiast oddalenia skargi z dnia 16 sierpnia 2021 r. w całości, będące skutkiem dokonania kontroli aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], nie tylko pod względem legalności, ale również pod względem celowości, racjonalności i optymalności zastosowanych w nim rozwiązań komunikacyjnych oraz subiektywnego, indywidualnego interesu skarżącej, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że plan ten narusza prawo, gdyż w nadmierny sposób ingeruje w przysługujące skarżącej prawo własności, podczas gdy inne, wskazane przez Sąd rozwiązania planistyczne mogłyby być bardziej optymalne i w mniejszym stopniu ingerować w jej uprawnienia; 2) art. 151, art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej Uchwały w części, zamiast oddalenia skargi z dnia 16 sierpnia 2021 r. w całości, będące skutkiem niewłaściwej i niedostatecznej kontroli pod względem zgodności z prawem przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brakiem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnień pełnomocnika organu Pani A. W. składanych podczas rozprawy w dniu 31 maja 2022 r. w przedmiocie wskazywanych przez Sąd alternatywnych rozwiązań układu komunikacyjnego, wyjaśnień złożonych w odpowiedziach na skargi; z dnia 1 października 2021 r. oraz z dnia 22 grudnia 2021 r. w zakresie przyjętego układu drogowego, co doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że organ nie rozważył i nie uzasadnił braku zastosowania wskazanych w uzasadnieniu wyroku innych propozycji przebiegu dróg zaprojektowanych na terenach skarżącej, a w konsekwencji do przyjęcia, że organ nadużył władztwa planistycznego i stwierdzenia w części nieważności przedmiotowego planu; 3) art. 31 ust. 3 w zw. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wynikająca z niego zasada proporcjonalności w przypadku opracowywania planu miejscowego oznacza ważenie i obowiązek zachowania równowagi pomiędzy ingerencją w indywidualne interesy prawne poszczególnych właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach planu, podczas, gdy zasada ta odnosi się do relacji pomiędzy naruszanym indywidualnym interesem prawnym danego podmiotu a interesem publicznym, który ma zostać osiągnięty, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że wobec skarżącej zasada ta została naruszona z uwagi na brak porównywalnego obciążenia układem komunikacyjnym nieruchomości sąsiednich; 4) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art-1 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 9 i pkt 10 w zw. z art. 36 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wynikająca z niego zasada równości oznacza, że organ planistyczny przy projektowaniu w planie miejscowym układu komunikacyjnego (stanowiącego interes publiczny) winien w równym stopniu ograniczać prawo własności do nieruchomości wszystkich podmiotów znajdujących się w okolicy konkretnych dróg, podczas gdy nie jest to faktycznie możliwe i prawnie uzasadnione, ponieważ po pierwsze organ przy opracowywaniu projektu planu winien kierować się przede wszystkim m.in. wymaganiami ładu przestrzennego, zasadami urbanistyki, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorami ekonomicznymi przestrzeni, potrzebami szerokiego interesu publicznego i potrzebami w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, po drugie zaś zasada równości to obowiązek równego traktowania obywateli przez władze publiczne, co nie oznacza, że każdy z właścicieli w obrębie granic planu będzie wskutek jego wejścia w życie otrzymywał takie same lub porównywalne uprawnienia bądź doświadczał takich samych ograniczeń, czego potwierdzeniem są zagwarantowane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rekompensata z tytułu ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem oraz opłata planistyczna przewidziana dla właścicieli, których nieruchomość uzyskała wyższą wartość wskutek wejścia w życie planu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że wobec skarżącej zasada równości została naruszona z uwagi na brak porównywalnego obciążenia układem komunikacyjnym nieruchomości sąsiednich; 5) art. 151, art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej Uchwały w części, zamiast oddalenia skargi z dnia 16 sierpnia 2021 r. w całości, będące skutkiem niewłaściwej i niedostatecznej kontroli pod względem zgodności z prawem przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brakiem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji przedstawionej przez organ dokumentacji, tj. rysunków nr 3, nr 4 i nr 6 powołanych w odpowiedzi na skargę z dnia 22 grudnia 2021 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych i przyjęcia przez Sąd, że wskutek wejścia wżycie przedmiotowego planu doszło do ograniczania prawa do zabudowy działek skarżącej, podczas, gdy z wymienionych dokumentów jasno wynikało, że w przypadku nieruchomości skarżącej (dz. nr [...], [...]) nigdy nie posiadała ona takiego prawa, ponieważ były i są to grunty rolne, nie można zaś ograniczyć prawa, które w rzeczywistości nigdy nie istniało, a to w efekcie skutkowało stwierdzeniem przez Sąd, że interes prawny skarżącej został naruszony, uchwała narusza w nadmierny sposób przysługujące je prawo własności i w konsekwencji do stwierdzenia nieważności w części zaskarżonej uchwały; 6) art. 151, art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej Uchwały w części, zamiast oddalenia skargi z dnia 16 sierpnia 2021 r. w całości, będące skutkiem niewłaściwej i niedostatecznej kontroli pod względem zgodności z prawem przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brakiem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego poprzez niewłaściwą i niepełną ocenę przez Sąd pierwszej instancji przedłożonej przez organ dokumentacji (rysunek planu oraz wyjaśnienia organu) przedstawiającej sytuację prawną i faktyczną w zakresie działek skarżącej i przyjęcie, że droga 6KDD w całości przebiega wyłącznie po działkach należących do skarżącej tj. nr [...] oraz [...], co jest nieprawdą, a co w konsekwencji doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych i przyjęcia przez Sąd, że zabezpieczenie interesu publicznego poprzez ustalenie drogi 6KDD i terenów przez nią obsługiwanych obciąża jedynie działki skarżącej, podczas, gdy droga ta jest położona w części na nieruchomości skarżącej w pasie 8 m w śladzie i na przedłużeniu wydzielonej działki nr [...] zabezpieczającej dojazd do działek nr [...], [...], [...] oraz w części w pasie szerokości ok. 2 m na działkach sąsiadujących na północ od ww. działek, a to w efekcie skutkowało stwierdzeniem przez Sąd nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej oraz stwierdzeniem nieważności w części zaskarżonej uchwały; 7) art 151, art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art 1 § 1 i p.u.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej Uchwały w części, zamiast oddalenia skargi z dnia 16 sierpnia 2021 r. w całości, będące skutkiem niewłaściwej i niedostatecznej kontroli pod względem zgodności z prawem przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brakiem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego poprzez bledną ocenę przez Sąd pierwszej instancji sytuacji prawnej i faktycznej w zakresie działek skarżącej o numerach [...], [...] i [...] w oparciu o projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] wyłożonego do publicznego wglądu podczas pierwszego wyłożenia zamiast oceny względem nieruchomości Skarżącej ustaleń aktu przyjętego ostatecznie uchwałą Rady Miasta [...] w dniu 29 października 2020 r. (aktu obowiązującego), co w konsekwencji doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych i przyjęcia przez Sąd, że rozwiązania projektowe dotyczące drogi 5KDD i terenów przez nią obsługiwanych (błędnie wskazanych z pierwszego wyłożenia projektu terenów 5U, 17MN, 19 MN oraz terenu niesąsiadującego nawet z nieruchomościami Skarżącej terenu 1MN/U) miały wpływ na ustalenia dotyczące działek skarżącej o nr [...], [...] i [...], podczas gdyż uchwały jasno wynika, że droga 5KDD jest położona zupełnie poza nieruchomościami skarżącej w odległości ponad 100 m na północ od nich i jej przebieg nie ma wpływu na ww. nieruchomość, a to w efekcie skutkowało stwierdzeniem przez Sąd nieważności w części zaskarżonej uchwały. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części, tj. w pkt 1 i 4 sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie akt postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w pkt 1 i 4 sentencji, rozpoznanie i oddalenie w całości skargi Pani M. N. z dnia 16 sierpnia 2021 r. na przedmiotową Uchwałę. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Uzasadnionym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 w zw. z 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez dokonanie kontroli aktu prawa miejscowego nie tylko pod względem zgodności z prawem ale również celowości, racjonalności i optymalności zastosowanych w nim rozwiązań projektowych przy planowaniu układu komunikacyjnego. Zarzut ten sprowadza się zatem do wadliwej kontroli postanowień planu miejscowego pod względem nie tyle kryterium legalności, ile kryterium zasadności lub celowości przyjmowanych rozwiązań planistycznych. Należy w tym miejscu podkreślić, że sądy administracyjne kontrolując plany miejscowe nie mają kompetencji do rozważania alternatywnych możliwości zagospodarowania danego terenu i tym samym wskazywania, jaka jeszcze możliwość innego (alternatywnego) przeprojektowania np. układu komunikacyjnego w pełni chroniłaby prawa właścicieli danych nieruchomości lub prawidłowo wyważałaby interesy skarżącej strony. Sąd administracyjny jedynie ocenia, czy konkretna treść planu wraz z załącznikiem graficznym narusza w sposób nieuzasadniony prawa przysługujące skarżącym nie oceniając przy tym innych możliwości planistycznego ukształtowania danej przestrzeni (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1053/18, LEX nr 3022284). W procesie kontroli zaskarżonego planu miejscowego jedynym kryterium, jakim posługuje się sąd administracyjny jest kryterium legalności (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do oceny, czy należało wprowadzić na tym obszarze alternatywne rozwiązania przestrzenne. To organy planistyczne mogą dokonywać rozważań co do sposobu zagospodarowania danego obszaru, natomiast po wniesieniu skargi na dany plan do sądu administracyjnego, sąd ten ocenia przyjęte rozwiązania planistyczne, a nie dokonuje oceny alternatywnych rozwiązań. Sąd administracyjny nie może oceniać treści planu miejscowego przy użyciu takich kryteriów jak: racjonalność rozwiązań planistycznych lub trafność, ponieważ nie są to kryteria kontroli zaskarżonego planu miejscowego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3779/19, LEX nr 3019837). Sąd I instancji wprawdzie wskazał prawidłowo jaki jest zakres kontroli sądu, po czym stwierdził, że organ nie rozważył i nie uzasadnił możliwości lub braku możliwości alternatywnego przebiegu dróg 2KDD i 15KDW, wskazując jednocześnie samemu możliwy przebieg tych dróg. Trafne są także zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1,2,5,6,7,9,10 w zw. z art. 36 ust. 1 i 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że doszło do przekroczenia przez organ władztwa planistycznego poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości z uwagi na brak porównywalnego obciążenia układem komunikacyjnym nieruchomości sąsiednich. Zasad proporcjonalności ma na celu zachowanie proporcji pomiędzy ograniczeniem danego prawa strony, a interesem publicznym. Na gruncie u.p.z.p. oznacza konieczność ważenia interesu prywatnego z interesem publicznym, a nie jak wskazuje Sąd I instancji ważenia interesów pomiędzy właścicielami poszczególnych nieruchomości objętych postanowieniami planu. Stąd też błędna jest konstatacja Sądu I instancji, że obciążenie nieruchomości skarżącej w większym wymiarze niż innych nieruchomości stanowi automatycznie naruszenie zasady proporcjonalności. Jednocześnie Sąd I instancji całkowicie pominą podnoszone przez organ okoliczności świadczące o istnieniu interesu publicznego do takiego przyjęcia układu komunikacyjnego. Droga 2KDD służyć będzie zapewnieniu dojazdu do wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej, prawidłowego funkcjonowania komunikacji miejskiej poprzez przyjęcie odpowiedniej szerokości pasa drogowego umożliwiającego realizacje przystanków autobusowych. Jednocześnie droga 2KDD stanowi jedyne bezpośrednie skomunikowanie terenu zabudowy usługowej 1U oraz pośrednie połączenie [...] z [...]. Z kolei droga 15KDW służy zapewnieniu dojazdu do wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 35MN, 38MN i 7MN. Należy zauważyć, że przyjęte rozwiązania komunikacyjne stanowią optymalne rozwiązania w zakresie powiązań układu drogowego z drogami już istniejącymi i projektowanymi (uzyskanie osiowego układu skrzyżowań z drogą 4KDW i 15 KDW) i stanowią czytelny oraz funkcjonalny układ komunikacyjny w skali dzielnicy. Organ szczegółowo wyjaśnił dlaczego ustalił taki przebieg oraz parametry drogi, wskazał również na wyniki uzgodnień w tym zakresie z Miejskim Zarządem Dróg. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że zasadę proporcjonalności Sąd I instancji odniósł jedynie do sprawiedliwego obciążenia układem komunikacyjnym innych właścicieli nieruchomości znajdujących się w pobliżu działek skarżącej, podczas gdy weryfikowanie zachowania tej zasady powinno być dokonane poprzez zestawienie interesu skarżącej z interesem publicznym. I tak konieczność poszerzenia drogi 1KDL (ul. [...]) kosztem nieruchomości skarżącej podyktowane było faktem, że nieruchomości te na dzień uchwalania planu stanowiły tereny rolnicze, natomiast po przeciwnej stronie drogi 1KDL znajdowały się nieruchomości zabudowane. Jednocześnie potrzeba poszerzenia drogi wynikała z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa coraz to większej liczbie użytkowników tej drogi w związku z rozwojem zabudowy mieszkaniowej w tym rejonie. Nietrafne są również uwagi Sądu pierwszej instancji poddające w wątpliwość zasadność zaprojektowania drogi 6KDD. Pomijając kwestię oceny racjonalności i zasadności tego rozwiązania, czego ponownie dokonał Sąd, należy zauważyć, że zmiana przeznaczenia trenu z rolnego pod zabudowę mieszkaniową niewątpliwie pociąga za sobą konieczność tworzenia dróg dojazdowych do tych terenów oraz ich włączenia w system istniejących dróg, stąd takie zaprojektowanie przebiegu drogi 6KDD jest w pełni uzasadnione. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie Sądu I instancji, że cała droga 6KDD przebiega wyłącznie po działkach skarżącej, ponieważ droga ta w części przebieg również po nieruchomościach z nią sąsiadujących na północ. Należy zauważyć, że także w tym przypadku organ szczegółowo wyjaśnił cel przyjętego rozwiązania układu komunikacyjnego, które to wyjaśnienie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na aprobatę. Należy także zauważyć, że naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (zob. np. wyrok NSA z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13, z 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 110/22, z 9 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 289/21). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą ograniczać uprawnienia właścicieli w celu realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wprowadzone w niniejszym planie miejscowym ograniczenia są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego, podyktowanego wymaganiami ładu przestrzennego, wymaganiami ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorami ekonomicznymi przestrzeni. Ważenie interesu publicznego i indywidualnego właścicieli tych terenów w ramach dyspozycji art. 1 ust. 3 u.p.z.p. doprowadziło do prawidłowego zastosowania przepisów u.p.z.p. Ponadto o przekroczeniu władztwa planistycznego można by mówić tylko wówczas, gdyby doszło do niczym nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności na skutek arbitralnego działania organu. Tymczasem Rada Miasta uwzględniła wymagania wynikające z potrzeby zabezpieczenia właściwej komunikacji i powiązania nowo powstających terenów zabudowy mieszkaniowej z istniejącymi już drogami, aby umożliwić efektywne wykorzystanie między innymi transportu publicznego. Należy zauważyć, że taki obowiązek wprost wynikał z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przy czym rozważania te muszą znaleźć swój wyraz w dokumentach planistycznych, a przynajmniej w odpowiedzi na wezwanie (o ile była potrzebna) lub na skargę. Jak wynika z akt sprawy organ rozważania takie przeprowadził zarówno na etapie opracowywania projektu w trakcie kolejno trzech wyłożeń dokonując analizowania uwag złożonych w trakcie, jak i w złożonej do sądu odpowiedzi na skargę. Podkreślenia wymaga także kwestia, że podstawowym celem uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w bliżej nieokreślonym horyzoncie czasowym (na przyszłość). Uchwalając te plany gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Ustawa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wprost zatem wskazuje, że uprawnienia właścicieli do zagospodarowania nieruchomości są ograniczone kryterium zgodności z planem (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2062/11 dostępnym w CBOSA). Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Nadto przy tworzeniu planów miejscowych należy również uwzględniać uwarunkowania wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego oraz wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, co niejednokrotnie prowadzi do kolizji tych wartości z wartościami innymi, takimi jak prawo zagospodarowania własnej nieruchomości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, czy potrzeby szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Nie oznacza to jednak dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, bowiem działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności wynikającą z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 595/11, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, dostępny jw.). Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 884/21, LEX nr 3352194 oraz Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 - 198; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07). Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana być musi przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a więc to na Sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Sąd winien zatem jednoznacznie stwierdzić, że albo przyjęte rozwiązania są niezgodne z prawem i miejscowy plan należy wyeliminować z obrotu prawnego, zaś Rada Miejska powinna poszukiwać innych rozwiązań, albo przyjęte rozwiązania są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest w żadnym wypadku dopuszczalne stwierdzanie nieważności uchwały planistycznej jedynie z powodu braku rozważenia i uargumentowania przyjętej koncepcji. Ocenie sądu podlega nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim cała dokumentacja zgromadzona w procedurze uchwalania planu. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie jak już wyżej wskazano nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada zatem kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Podobnie wypowiedziano się w wyrokach NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10; z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 2062/11). Nie znajduje uzasadnienia także przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, że zaprojektowanie w obrębie działek skarżącej drogi publicznej stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego poprzez naruszenie zasady równości. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Zwłaszcza, że wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, odnoszone tak do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa. Należy zauważyć, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zobowiązuje organ przy projektowaniu planu miejscowego nie tylko do respektowania prawa własności ale również szeregu innych równorzędnych wartości takich jak: wymagania ładu przestrzennego, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby interesu publicznego, czy rozwoju infrastruktury technicznej. Z kolei przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wprowadza jako zasadę, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę zakresu i sposobu postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Zatem zasada równości nie oznacza, że każdy właściciel nieruchomości położonej w obrębie uchwalanego planu miejscowego będzie wskutek jego wejścia w życie otrzymywał takie same lub porównywalne uprawnienia, bądź doświadczał takich samych ograniczeń. Stąd też nie każde zróżnicowanie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, nawet przy jednej ulicy będzie stanowiło naruszenie zasady równości. Zasadnie zwraca również uwagę skarżąca kasacyjnie, że przyjęte rozwiązania planistyczne w stosunku do działek skarżącej nie wprowadzają ograniczeń w zakresie możliwości ich zabudowy, albowiem dotychczasowym przeznaczeniem tych terenów są użytki rolne a nie tereny przeznaczone pod budownictwo, dopiero postanowienia planu zmieniają to przeznaczenie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przyjęta w zaskarżonej uchwale regulacja polegająca na zaplanowaniu na działkach skarżącej oznaczonych nr [...] oraz na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] drogi publicznej, było dopuszczalnym możliwym rozwiązaniem konfliktu występującego między interesem publicznym, a indywidualnym interesem skarżącej i wbrew twierdzeniom Sądu I instancji oraz skarżącej nie stanowiło nadmiernego prymatu względów publicznych nad interesami indywidualnymi. Przypomnieć należy, że budowa dróg jest jednym z zadań własnych gminy - art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań ma przede wszystkim na celu zapewnienie bezpieczeństwa organizacji ruchu drogowego, jak również umożliwienia lub udogodnienia dojazdu do dróg publicznych dla właścicieli nieruchomości przyległych, co oznacza, że w tej sytuacji nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności przy opracowywaniu przez Radę Miejską w [...] zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna skutecznie podważyła stanowisko Sądu I instancji w aspekcie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, opierając się na art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę, poprzez uchylenie pkt 1 i 4 zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.