II OSK 1950/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1644/23 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/23, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 17 października 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 27 kwietnia 2023 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o 27 lokalach mieszkalnych, [z] garażem podziemnym wielostanowiskowym na 24 miejsca postojowe, pomieszczeniami gospodarczymi, technicznymi, oświetleniem terenu, układem ciągów komunikacyjnych i parkingami oraz 2 zjazdami, wewnętrznymi instalacjami: wody zimnej, ciepłej co., kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektrycznej, teletechnicznej, (...) [rozbiórka] 6 garaży blaszanych, przebudowa linii nN wzdłuż zachodniej części działki, przebudowa 2 linii SN wzdłuż południowej cz. działki po istniejących trasach, przebudowa węzła hydrantowego i rozbiórka nieczynnych kabli nN i SN na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., przejawiające się w zaaprobowaniu faktu nieustalenia przez organy pierwszej i drugiej instancji stanu faktycznego aktualnego na dzień wydawania przez te organy zaskarżonych decyzji, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od obowiązku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia dowodów wystarczających do stwierdzenia, że organy pierwszej i drugiej instancji nie ustaliły stanu faktycznego, istniejącego w chwili wydania rozstrzygnięć, co doprowadziło do iluzoryczności wykonania kontroli działalności administracji publicznej i zaakceptowania faktu niewykonywania przez organy obu instancji swoich obowiązków, 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 106 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację zarzutów skargi i zastąpienie ich zarzutem, którego skarżąca nie zgłosiła i w rezultacie rozpoznanie skargi w oderwaniu od stawianych w skardze zarzutów, 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że podmiotom, na które nałożony został obowiązek rozbiórki garaży, nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu administracyjnym, 5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 w zw. z art. 35 Prawa budowanego poprzez dokonanie zawężającej interpretacji art. 4 w zw. z art. 35 Prawa budowanego "wymogów stawianych koniecznych do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę" i w konsekwencji uznanie, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz przedstawienie projektu budowlanego zawierającego wszystkie załączniki ma prymat nad bezpieczeństwem przeciwpożarowym istniejącej już zabudowy sąsiedniej i jest wystarczające do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę nawet w sytuacji, gdy projekt budowlany został sporządzony z pominięciem aktualnego stanu faktycznego a bezpieczeństwo przeciwpożarowe istniejącej już zabudowy sąsiedniej nie zostało w postępowaniu administracyjnym wzięte pod uwagę. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, względnie ich uchylenie. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca w skardze kasacyjnej wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu z załączonego do skargi kasacyjnej pisma Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] z 7 marca 2024 r. zat. "Dotyczy: Wniosku z dnia 21 lutego 2024 r." na okoliczności wskazane w treści skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. dotyczą, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, dwóch kwestii. Po pierwsze, tego, że w postępowaniu administracyjnym oraz następnie przed sądem administracyjnym przyjęto, iż budynek skarżącej ma zapewnioną drogę pożarową zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 17 stycznia 2006 r., gdy tymczasem na skutek działań inwestora ten dojazd przestał spełniać warunki wymagane dla drogi pożarowej. Po drugie, tego, że rzeczywista droga pożarowa dla budynku skarżącej znajduje się na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja, której dotyczy zaskarżone pozwolenie na budowę. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, ze zm.), dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z powyższego wynika, że projektując i budując obiekt budowlany należy zapewnić bezpieczeństwo pożarowe nie tylko w odniesieniu do projektowanego i budowanego obiektu budowlanego, ale również w odniesieniu do innych obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze oddziaływania tego obiektu budowlanego, przy czym jest to wymagane wówczas, gdy przemawia za tym uzasadniony interes osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie zatem, w której w istocie chodziło o zapewnienie drogi pożarowej do budynku skarżącej, istotne było, czy ten budynek ma zapewnioną drogę pożarową oraz czy projektowana inwestycja będzie w tę drogę pożarową ingerować. Skarżąca nie kwestionowała tego, że w projekcie budowlanym budynku skarżącej zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z 17 stycznia 2006 r. zapewniono dla tego budynku drogę pożarową i to w takim miejscu, że obecnie projektowana inwestycja w tę drogę pożarową nie ingeruje. Skarżąca twierdzi natomiast, że ta przewidziana w projekcie budowlanym droga pożarowa została następnie ograniczona poprzez zainstalowanie na chodniku metalowych słupków i urządzenie na jej części parkingu. To według skarżącej miałoby przemawiać za rozważeniem przyjęcia, że rzeczywista droga pożarowa dla budynku skarżącej znajduje się w istocie gdzie indziej, mianowicie na terenie objętym projektowaną inwestycją. Mając powyższe na uwadze należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Budynek skarżącej ma bowiem zapewnioną drogę pożarową, z którą projektowana inwestycja nie koliduje, przy czym jest to droga pożarowa przewidziana w projekcie budowlanym tego budynku zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z 17 stycznia 2006 r. Jeżeli zaś rzeczywiście ta droga pożarowa nie spełnia obecnie wszystkich warunków przewidzianych dla drogi pożarowej to właściwe organy administracji po ustaleniu takiego faktu mogą nakazać doprowadzenia jej do stanu odpowiadającego tym warunkom (art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1312 ze zm.). Tym samym nie zachodzi uzasadniony interes osób trzecich, aby zapewniać dla budynku skarżącej drogę pożarową kosztem realizacji projektowanej inwestycji. Jest tak niezależnie od tego, że skarżąca twierdzi, iż to inwestor jest winny temu, że droga pożarowa dla budynku skarżącej przewidziana w jego projekcie budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę nie spełnia wymogów przewidzianych przez przepisy prawa. Kwestia odpowiedzialności za przestrzeganie przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej jest uregulowana przede wszystkim w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 188) i to na tej podstawie będzie ustalany przez właściwy organ administracji adresat ewentualnej decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Nie było więc potrzeby wyjaśniania wskazywanych w skardze kasacyjnej okoliczności, skoro fakty przyznane przez skarżącą dotyczące drogi pożarowej przewidzianej w projekcie budowlanym jej budynku zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z 17 stycznia 2006 r. były wystarczające do oceny, czy zachodzi wskazany wyżej uzasadniony interes osób trzecich. Tym samym nie miały też istotnego znaczenia okoliczności wynikające z dowodu o przeprowadzenie którego wniesiono w skardze kasacyjnej, a który to dowód NSA przeprowadził stosownie do art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2432 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm.). Podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie są zatem zasadne. Z powyższego wynika też, że nie jest zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 i art. 35 Prawa budowlanego, gdyż ta podstawa również dotyczy tego, że nie uwzględniono aktualnego stanu ochrony przeciwpożarowej budynku skarżącej wspólnoty mieszkaniowej. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 106 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji miał na uwadze to, że skarżąca twierdziła, iż w postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono aktualnego stanu ochrony przeciwpożarowej jej budynku, ograniczając się do stanu tej ochrony wynikającego z projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z 17 stycznia 2006 r. Zatem fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, iż w skardze kwestionowano "aktualność projektu budowlanego" nie ma istotnego znaczenia. Z tego powodu wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna. W końcu odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. zauważyć należy, że podstawa ta opiera się na fałszywej przesłance, mianowicie na założeniu, że zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją nałożono na osoby trzecie obowiązek rozbiórki garaży. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja to decyzje o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego i o pozwoleniu na rozbiórkę obiektów budowlanych. Decyzje te nie zawierają obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, lecz zezwolenie na ich rozbiórkę. Nadto, zakładając, że wskazana podstawa dotyczy tego, że stronami postępowania nie były osoby, które posiadały garaże objęte zezwoleniem na rozbiórkę, zauważyć należy, że osoby te były stronami postępowania, gdyż doręczono im decyzję organu pierwszej instancji. Brały one też udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. Faktem jest, że w aktach administracyjnych brak dowodu na doręczenie tym osobom decyzji organu drugiej instancji, jednakże żadna z tych osób nie uczyniła z tego zarzutu w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Oceniana podstawa kasacyjna nie jest zatem zasadna. Uwzględniając przedstawione okoliczności NSA uznał, że podstawy kasacyjne nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności podstaw kasacyjnych, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Sąd oddalił wniosek uczestnika postępowania (inwestora) o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w art. 204 p.p.s.a. postanowiono wyraźnie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej jedynymi podmiotami, które mogą otrzymać zwrot kosztów postępowania, są (w zależności od okoliczności sprawy) organ administracji oraz skarżący. Brak zatem podstawy prawnej, aby w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej zasądzić zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.