II OSK 1947/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 804/16 w sprawie ze skargi J. K. i E. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz J. K. i E. K. kwotę 1.710 (tysiąc siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. oddalił skargę J. K. i E. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U z 2013 r. poz.1409 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania J. K. i E. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) z dnia [...] sierpnia 2015 r., w przedmiocie nałożenia na J. K. i E. K. obowiązku wykonania rozbiórki rozbudowy i nadbudowy budynku byłej mleczarni, zlokalizowanej na terenie działki nr ew. [...], położonej w miejscowości O., gm. N., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na tę decyzję złożyli J. K. i E. K., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80, art. 6 w zw. z art. 97 i 98, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podał, że skarżący w latach 2005-2008 rozbudowali i nadbudowali ww. budynek mleczarni, w wyniku czego powstał budynek mieszkalny z częścią biurową, zlokalizowany w odległości 2,80 m od ogrodzenia od strony działki nr [...], w odległości 3,25 m od ogrodzenia działki nr [...] oraz w odległości 16,00 m od strony drogi powiatowej. Co prawda skarżący stali się właścicielami przedmiotowej nieruchomości dopiero w 2010 r., jednak od 2005 r. byli jej użytkownikami i inwestorami. W ocenie Sądu bezsporne jest, że roboty te prowadzone były bez wymaganego przepisem art. 28 p.b. pozwolenia na budowę, co uprawniało, a wręcz zobowiązywało PINB do wdrożenia procedury przewidzianej w art. 48 p.b. Organ nadzoru budowlanego wszczął w odniesieniu do tej samowoli procedurę legalizacyjną, wydając postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 48 ust 3 p.b. nakładające na inwestorów obowiązek przedstawienie stosownych dokumentów, jednak obowiązek ten nie został przez skarżących wykonany, co musiało skutkować obligatoryjnym nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Projekt nie został uzupełniony ani poprawiony, a ze względu na swoją wadliwość nie mógł być zaakceptowany przez organy nadzoru budowlanego, bowiem przewidywał m.in. wykonanie dodatkowych robót budowlanych polegających na wykonaniu nowych elementów budynku, w tym rozbudowy powiększającej powierzchnię zabudowy i kubaturę budynku. W opisie do projektu zagospodarowania terenu działki wskazano, że nowym elementem projektowanym jest rozbudowa o wym. 2,25 x 3,12 m na tyłach budynku o klatkę schodową. W opinii Sądu, organy słusznie przyjęły, iż doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie może polegać na projektowaniu kolejnych elementów budynku, w tym jego rozbudowy. Na takie roboty budowlane, stanowiące kolejną rozbudowę, inwestor winien otrzymać stosowne odrębne zezwolenie. Sąd podkreślił, iż procedura legalizacyjna zawarta w Prawie budowlanym jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Skoro skarżący z uprawnienia tego nie skorzystali, organ miał obowiązek orzec rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku byłej mleczarni. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli J. K. i E. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania: - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanych z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasady legalności działania art. 6 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa art. 8 k.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania art. 15 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na pominięciu istotnych elementów stanu faktycznego i braku rozpoznania oraz dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia: - art. 7 w zw. z art. 6 k.p.a. przez pomijanie słusznego interesu obywatela, polegającego na możliwości uregulowania pod względem sytuacji prawnej budowy budynku magazynowego; - art. 8 i 9 w zw. z art. 6 k.p.a. przez nie informowanie strony o możliwości zawieszenia postępowania, co miało jednoznaczny wpływ na ustalenie praw i obowiązków; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a., przez niewykonanie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego i nieuwzględnienie istotnych dla sprawy okoliczności wynikających z postanowień organów, świadczących o zasadności zawieszenia postępowania; - art. 15 k.p.a. przez ograniczenie postępowania odwoławczego przez organ II instancji do oceny zarzutów strony i oceny postępowania organu I instancji nie dokonania przez organ II instancji ponownego sprawdzenia merytorycznego i dokonanie własnej oceny stanu faktycznego i nie dokonanie własnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy; - art. 80 k.p.a. przez nie rozważenie treści korespondencji załączonej w trakcie postępowania odwoławczego, jako część materiału dowodowego, mającego istotne znaczenie dla udowodnienia braku wykonalności decyzji organu I instancji; - art. 6 w zw. z art. 97 i 98 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania, podczas gdy istniały ku temu przesłanki, by działać z urzędu, jak i na wniosek strony - art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie dokonania uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji, tj. niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkowało nieodniesieniem się do zarzutów, jakie zostały sformułowane w odwołaniu od decyzji PINB, a także brak uzasadnienia prawnego, tj. wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa; - art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. przez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w ten sposób, że nałożono obowiązki na stronę postępowania, które skutkowały pozbawieniem jej praw wynikających z art. 48 p.b.; a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroków do tych zarzutów; 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniach obu decyzji, na jakich dowodach oparły organy ustalenia faktyczne sprawy; 2. art. 3 § 1 w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej i utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Na rozprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie doprecyzował zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji, ponieważ zaskarżona decyzja nie określa zakresu robót, które powinny podlegać rozbiórce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Mając na uwadze doprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej dokonane na rozprawie przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie za posiadający usprawiedliwione podstawy uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji, ponieważ zaskarżona decyzja nie określa zakresu robót, które powinny podlegać rozbiórce. Zgodzić się należy z pełnomocnikiem skarżących kasacyjnie, że zakres robót budowlanych, jakie winny być przeprowadzone w celu wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki "rozbudowy i nadbudowy budynku byłej mleczarni" nie został w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określony. Zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy decyzję PINB w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], podzielając w pełni jej treść i uzasadnienie. Tymczasem w decyzji organu I instancji nakazano "rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku byłej mleczarni na terenie działki nr ewid. [...]", bliżej nie precyzując, jaki ma być zakres tej rozbiórki. W motywach omawianej decyzji podano, że przedmiotowy budynek "został rozbudowany, nadbudowany o poddasze mieszkalne nad częścią istniejącą i na nowo wybudowanych filarach natomiast istniejąca parterowa mleczarnia została adaptowana na cele mieszkalne". Tak sformułowany obowiązek rozbiórki nie precyzuje należycie jakie dokładnie części istniejącego obecnie obiektu winny zostać rozebrane i przy ewentualnym wykonaniu zastępczym wykonanie tak sformułowanej decyzji niewątpliwie natrafiałoby na trudności. W decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego zakres robót musi być precyzyjnie określony, tak, by nie było wątpliwości jaka część tego obiektu ma zostać rozebrana. Musi być też ustalone, czy pozostała część obiektu może samodzielnie funkcjonować. Zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji kryteriom tym nie odpowiada. Nie precyzuje należycie, jaka część przedmiotowego obiektu ma zostać rozebrana i nie wyjaśnia, czy pozostała po takiej rozbiórce część budynku byłej mleczarni będzie mogła samodzielnie funkcjonować. Organy nadzoru budowlanego nie podjęły zatem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a uzasadnienia podjętych przez te organy decyzji nie zawierają wskazania podstawowych dla rozstrzygnięcia faktów, to jest jaka konkretnie część obiektu ma zostać rozebrana i jaki ma być zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania nakazanej rozbiórki. Wadliwość ta dotyczy rozstrzygnięć organów obu instancji. Sąd I instancji wadliwości tej jednak nie dostrzegł i błędnie zaaprobował dotknięte nią decyzje. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 107 § 3 k.p.a. jest więc uzasadniony. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organy zobligowane będą do zebrania całego materiału dowodowego, należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i ich uwzględnienia przy podejmowaniu decyzji kończącej postępowanie, a także do uwzględnienia wskazań zawartych w niniejszym wyroku. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji sprawia, że zachowana zostanie dwuinstancyjność postępowania, a strony będą ponownie miały możliwość wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. Z tego względu zbędne jest szczegółowe ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej. Mając na względzie powyższe należy dojść do wniosku, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.