II OSK 1944/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.B. i W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1395/22 w sprawie ze skargi Z.B.i W.B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 września 2022 r., znak WOB.7722.137.2020.MOPIE w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1395/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę Z.B. i W.B. (skarżący kasacyjnie) na postanowienie znak: WOB.7722.137.2020.MOPIE Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 września 2022 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę dotyczącą zawieszenia postępowania. Podstawą faktyczną zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji była śmierć jednej ze stron postępowania. Sąd nie podzielił argumentacji skarżących, uznając za trafne stanowisko zawarte w postanowieniu organu drugiej instancji, który uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji naruszył przepisy k.p.a. wobec przedwczesnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji śmierci strony postępowania, przed podjęciem czynności wskazanych w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji zachodziła podstawa do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji, a argumentacja skarżących którzy twierdzili, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania nie zasługiwała na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, którzy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: – art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Krakowie, iż w przedmiotowej sprawie faktycznie doszło do spełnienia wszystkich obligatoryjnych przesłanek zawieszenia postępowania; – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu założenia, że organ pierwszej instancji nie podjął czynności wystarczających do uznania, że w sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania; – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak szczegółowego odniesienia się przez organ odwoławczy do treści zażalenia nie miało w przedmiotowej sprawie istotnego znaczenia, podczas gdy ustawodawca wyraźnie nałożył na organy obowiązek sporządzania uzasadnienia faktycznego w określony sposób; – art. 10 § 1 w zw. z art. 131 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a poprzez przyjęcie, że brak doręczenia skarżącym odpisu zażalenia nie uniemożliwiło im dokonania istotnych czynności procesowych a nadto, iż brak zawiadomienia skarżących o wniesieniu zażalenia nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy podczas gdy działanie organu polegające na zaniechaniu doręczenia zażalenia i informacji o wniesieniu środka odwoławczego jest sprzeczne z obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne określonym w k.p.a. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: k.p.a.) należy zauważyć, że sąd administracyjny nie stosował powyższych przepisów. Weryfikował jedynie czy organy administracyjne prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy. Skarżący kasacyjnie nie wskazali, jakich dowodów w sprawie nie wzięto pod uwagę, jakich czynności nie podjęto oraz jakich okoliczności nie uwzględniono przy wydawaniu postanowienia. Zarzut ma charakter zbyt ogólny, a nie został skonkretyzowany również w treści uzasadnienia. Możliwość przedstawienia odmiennej oceny dowodów od tej, którą prezentuje organ administracji, nie oznacza, że ocena dokonana przez organ administracji jest oceną błędną. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także ocenę sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim wskazano, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a skarga kasacyjna nie wskazuje w sposób skonkretyzowany, jakich elementów w nim zabrakło. Prawidłowe jest stanowisko sądu, że organ odwoławczy nie ma obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów zażalenia (odwołania), a jedynie do tych, które są istotne dla sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wskazali, do których zarzutów organ drugiej instancji się nie odniósł, a jednocześnie, które zostały przez sąd pierwszej instancji uznane za nieistotne i niemogące stanowić o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 131 w zw. z art. 144 k.p.a. należało uznać za chybiony. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny czy prowadziły w tym zakresie prawidłowo postępowanie, wskazał, że zarzut naruszenia tych przepisów może mieć istotne znaczenie tylko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonania konkretnych i istotnych czynności. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do prostej negacji powyższego stanowiska, niepopartej skonkretyzowanym uzasadnieniem, co prowadzi do wniosku, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do wykładni art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. należy podkreślić, że przepis jasno wskazuje przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Przesłanki te nie mogą być wykładane rozszerzająco, ponieważ zasadą jest to, aby postępowanie administracyjne się toczyło – w dodatku z uwzględnieniem zasady szybkości postępowania. Po pierwsze zawieszenie następuje w razie śmierci strony lub jednej ze stron, zatem tylko śmierć podmiotu, który był stroną w rozumieniu prawa administracyjnego umożliwia zawieszenie postępowania. Organ musi dysponować dowodem śmierci strony (dowodem śmierci jest akt zgonu, postanowienie sądu o uznaniu za zmarłego lub stwierdzenie zgonu). Treść art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazuje, że organ weryfikuje, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Pomimo śmierci strony możliwe jest kontynuowanie postępowania wówczas, gdy w sprawach dotyczących spadków nieobjętych w miejsce zmarłej strony wstąpią osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Organ jest zobligowany także zweryfikować, czy wobec śmierci strony postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Jeżeli postępowanie dotyczy spraw ściśle osobistych, które gasną ze śmiercią strony, albo ściśle osobistej sytuacji strony, której zmiana po śmierci tej osoby jest niemożliwa, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i nie może być prowadzone, mimo że istnieją następcy prawni (spadkobiercy) tej osoby. Jeżeli organ stwierdzi na podstawie aktu zgonu lub równorzędnego dokumentu, że strona postępowania zmarła, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. i postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, jest zobligowany ustalić i wezwać do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony albo zarządcę sukcesyjnego. Dopiero ustalenie, że takie wezwanie jest niemożliwe uprawnia i obliguje organ do zawieszenia postępowania. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza istotnych trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1902/21). W orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne. Nie ma takiego charakteru także notarialne poświadczenie dziedziczenia. Należy zgodzić się z tym poglądem, gdyż ustawodawca odrębnie uregulował kwestię śmierci strony w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeżeli nie ujawniły się okoliczności wskazujące na spór co do tego, kto jest następcą prawnym, to organ administracji może samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie (por. m. in. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 411/16). Ewentualny spór nie może mieć charakteru pozornego, lecz musi zostać uwiarygodniony np. poprzez wykazanie, że właściwe postępowanie zostało wszczęte i toczy się. Organ powinien mieć na uwadze, że najczęstszym tytułem powołania do spadku jest dziedziczenie ustawowe. Z powyższych rozważań wynika wniosek, że jeżeli wezwanie ustalonych przez organ spadkobierców zmarłej strony jest możliwe – czyli organ może ustalić spadkobierców i ich adresy, to nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Z żadnego przepisu nie wynika, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu (a contrario art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zbyt rygorystyczne podejście w tym zakresie prowadziłoby do paraliżu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że MWINB słusznie zanegował stanowisko organu pierwszej instancji i uchylił zaskarżone postanowienie. Podzielił bowiem stanowisko organu odwoławczego, że przedwcześnie stwierdzono, że zachodzi przesłanka niemożności ustalenia spadkobierców zmarłej strony. Ocena sądu pierwszej instancji zasługuje na aprobatę. Niewątpliwie bowiem na tym etapie postępowania nie można stwierdzić, że zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania. Organ administracyjny, zanim zawiesi postępowanie administracyjne, jest zobowiązany rzetelnie ustalić, że zachodzą wszystkie wyszczególnione powyżej przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania oraz wyczerpująco to uzasadnić. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł także, że inwestor wskazał osoby, które potencjalnie mogą być następcami prawnymi zmarłej strony (pismo W.B. z 27 kwietnia 2020 r. – k. 116 akt admin.). Ponadto organ I instancji zwrócił się do sądu spadku o informacje dotyczące postępowania w sposób nieprawidłowy – sąd nie mógł udzielić żądanych informacji z uwagi na niedołączenie aktu zgonu (pismo SR w Zakopanem I Wydział Cywilny z 29 czerwca 2020 r. – k. 131 akt admin.). Niewątpliwie zatem organ I instancji nie wyczerpał wszelkich możliwości ustalenia spadkobierców zmarłej strony. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.