II OSK 1942/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1323/19 w sprawie ze skargi M. K. i R. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2019 r. nr 559/19 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 30 stycznia 2019 r. nr 16/19; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. J. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., VII SA/Wa 1323/19, oddalił skargę M. K. i R. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia 27 marca 2019 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem MWINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) z dnia 30 stycznia 2019 r., wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy budowie ogrodzenia na terenie działki nr [...] i [...] od strony ul. [...] we wsi D., gm. R. oraz nakładające na skarżących jako inwestorów obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z obowiązującą linią rozgraniczającą od strony ul. [...] wraz z powykonawczą inwentaryzacją geodezyjną z naniesionym ogrodzeniem i liniami rozgraniczającymi ul. [...]. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2906 ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.). W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na to postanowienie M. K. i R. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż MWINB oraz PINB nie naruszyli przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego. Organy te ustaliły, że od strony ul. [...] we wsi D., gm. R., wykonane zostało metalowe ogrodzenie działek nr [...] i [...], o wysokości 1,70m. Ogrodzenie to nie przekracza wskazanej w art. 30 ust. 1 pkt 3 wysokości 2,20m. W związku z tym jego realizacja nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Sąd jednak zwrócił uwagę, że teren, na którym wykonano ww. ogrodzenie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych we wsi D., D., L., P. - obszar II, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia 10 września 2009 r. Jak wynika z pisma Wójta Gminy R. z 11 października 2018 r., wschodnia część ww. działek znajduje się w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej (ul. [...]) oznaczonej na rysunku planu symbolem 9KD o szerokości 10,0 m. Z uzasadnienia postanowienia I instancji wynika, że nie można jednoznacznie wskazać, że usadowienie omawianego ogrodzenia narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak zachodzi podejrzenie, że nie zostały spełnione warunki wynikające z tego planu. W ocenie Sądu, organy prawidłowo wskazały, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego celem rozstrzygnięcia, czy zostały spełnione warunki wynikające z miejscowego planu, a tym samym jakie z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 p.b. winno być wydane. Słusznie podniesiono, że brak jest możliwości sprawdzenia i ustalenia powyższego przez inspektorów PINB, gdyż wymaga to wykonania precyzyjnych pomiarów przez uprawnionego geodetę, dlatego zasadnym jest nałożenie na skarżących obowiązku przedstawienia stosownej oceny dotyczącej zgodności usytuowania ww. ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z obowiązującą linią rozgraniczającą od strony ulicy [...]. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 i ust. 3 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 10 i art. 79 k.p.a. poprzez niezawiadamianie stron o czynnościach dowodowych terenowych prowadzonych przez organ, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 pb, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Warunkiem wydania powyższego postanowienia przez organ nadzoru budowlanego jest stwierdzenie – a nie jedynie podejrzenie – wykonywania robót budowlanych niezgodnie z obowiązującym prawem. Przepis ten mówi bowiem o wykonywaniu robót budowlanych w sposób określony w tym unormowaniu, a nie o podejrzeniu wykonywania ich w powyższy sposób. Jak trafnie podkreślił NSA w wyroku z dnia 11 maja 2021 r., II OSK 2243/18 (LEX nr 3197760), przepis art. 50 ust. 1 p.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sytuacji wystąpienia co najmniej jednej z czterech wskazanych w nim przesłanek. Oznacza to, że właściwy organ musi najpierw stwierdzić, że zachodzi przynajmniej jedna z określnych ustawowo przesłanek, gdyż dopiero wówczas aktualizuje się obowiązek podjęcia działań określonych w omawianym przepisie. Odwrócenie tej zasady postępowania jest niedopuszczalne. Podjęcie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 p.b. w sytuacji, gdy organ ten jedynie podejrzewa, że mogło dojść do naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest więc sprzeczne z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Samo podejrzenie, że ogrodzenie mogło zostać wybudowane niezgodnie z planem miejscowym nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. Zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 p.b. ma zatem usprawiedliwione podstawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 i art. 79 k.p.a. zauważyć należy, że sądy administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji nie mógł więc naruszyć przepisów postępowania zawartych w art. 10 i art. 79 k.p.a., gdyż ich nie stosował. Przyjmując jednak, że w istocie w zarzucie tym chodzi o dokonanie przez WSA niewłaściwej oceny, iż stosujące te przepisy organy administracyjne nie naruszyły zawartych w nich unormowań, stwierdzić trzeba, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomienie skarżącego o toczącym się postępowaniu administracyjnym i o przeprowadzeniu oględzin wyznaczonym na dzień 28 grudnia 2018 r. zostało wysłane na niewłaściwy adres (błędny numer budynku, w którym mieszkał). Jak jednak wynika z protokołu oględzin z dnia 28 grudnia 2018 r., w oględzinach tych brała udział jego żona, współwłaścicielka należącej do nich działki. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, by w tych okolicznościach naruszenie wobec niego przez organ art. 10 i art. 79 k.p.a. miało w rzeczywistości wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Niemniej jednak, niezależnie od tego, czy naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy, czy wpływu takiego nie miało, w istocie jest bez znaczenia, bowiem podjęte przez organ rozstrzygnięcie – ze wskazanych wyżej przyczyn stanowiących naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy – było wadliwe. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić to, że dla wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 p.b. konieczne jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego – a nie jedynie podejrzenie – wykonywania robót budowlanych niezgodnie z obowiązującym prawem. Mając na względzie powyższe należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.