II OSK 1935/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 345/23 w sprawie ze sprzeciwu D.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2023 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 19 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 345/23, oddalił sprzeciw D. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2023 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 10 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił na wniosek Spółki X sp. z o.o. S.K.A warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami w parterze (w obrębie bryły budynku), z garażem podziemnym, miejscami postojowymi wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...]". W uzasadnieniu wskazano m.in., że planowane zamierzenie w zakresie ustalonych warunków zabudowy, spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.), zaś osoba uprawniona po myśli art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przygotowała projekt decyzji. Podkreślił, że dla nowej inwestycji ustalono cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności funkcję, gabaryty, formę architektoniczną obiektów, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, w oparciu o zabudowę zlokalizowaną na działkach sąsiednich. Wyjaśnił, że projekt warunków zabudowy wraz z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej został opracowany w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, uwzględniającą uwarunkowania przestrzenne, wynikające z zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Na podstawie powyższej analizy zostały ustalone parametry dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 13 stycznia 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. W., K. W. i D. M., uchyliło ww. decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium stwierdziło, że wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne, co na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu zebrany w toku postępowania I instancji materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie parametrów dla projektowanej inwestycji na poziomie określonym w zaskarżonej decyzji. Zasadnicze zastrzeżenia organu odwoławczego budzi sporządzona w czerwcu 2022 r. analiza urbanistyczno-architektonicznej. Analiza ta zawiera część graficzną - mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości ok. 192 m od granic terenu inwestycji. W analizie wyjaśniono też, że granice obszaru określono w odległości ok. 192 m, czyli nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynoszącego ok. 64 m i nie mniejszej niż 50 m. Kolegium podkreśliło, że przepisy prawa determinują uznanie za front działki tę część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie do ul. [...], z której odbywa się główny wjazd na teren inwestycji przylega jedynie niewielki fragment działki nr [...] i dz. nr [...] o łącznej szerokości ok. 7 m, przez który odbywa się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji. W takiej sytuacji faktycznej, w ocenie Kolegium, za front należy uznać całą szerokość tej działki, na której planowana jest zabudowa kubaturowa, czyli dz. nr [...] od strony ul. [...]. Na podstawie map zalegających w aktach sprawy Kolegium ustaliło, że dz. nr [...] ma front o szerokości ok. 57 m, zatem granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości ok. 171 m od granic terenu inwestycji - jako minimalny obszar analizowany. Tymczasem w przedmiotowej sprawie autorka analizy ustaliła jako front łączną szerokość działek nr [...], [...], [...] i [...] od strony drogi publicznej ul. [...]. Takie działanie budzi jednak zastrzeżenia, bowiem dz. nr [...], [...] i [...] nie są przeznaczone przez inwestora pod zabudowę kubaturową i tym samym nie powinny determinować sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego - tym bardziej, że uwzględniając jedynie szerokość frontu działki nr [...] obejmuje on znaczny obszar. Skutkiem takiego powiększenia obszaru analizowanego w jego granicach znalazły się chociażby zabudowane dz. nr [...], nr [...], zaś ich parametry zostały uwzględnione w procesie ustalania parametrów dla nowej zabudowy i do nich nawiązano wprost wyznaczając niektóre parametry. Organ podkreślił, że w analizie ani decyzji organu I instancji nie wyjaśniono, jakie względy przestrzenne zadecydowały o konieczności powiększenia obszaru analizowanego. Tymczasem uzasadnienie przyjętego przez organ obszaru analizowanego, w tym jego granic, musi znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa. Przyjęcie granic obszaru analizowanego w wymiarze większym niż normy minimalne wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby ich zastosowania okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. W przedmiotowej sprawie takiego uzasadnienia zabrakło, skutkiem czego Kolegium uznało, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w konsekwencji błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego nie ma możliwości ustalenia, czy wyznaczone w decyzji organu I instancji parametry dla nowej zabudowy są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w stanie zabudowy istniejącej w obszarze. Zasygnalizował przy tym naruszenia dostrzeżone w samym sposobie wyznaczenia współczynników. Wskazał, że w analizie ani decyzji nie podano, która z nieruchomości wskazanych jako działka sąsiednia ma dostęp to tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji ul. [...], choć z całą pewnością takiego dostępu nie mają uznane za działki sąsiednie dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]- dostępne od drogi gminnej ul. [...]. Podobnie nie podano, na jakich działkach z obszaru analizowanego realizowana jest funkcja usługowa, na jakich funkcja mieszkaniowa ze szczególnym uwzględnieniem jej rodzaju wielorodzinnego, odpowiadającego funkcji planowanej inwestycji. Analiza winna jasno opisywać te dane - zwłaszcza, że od tego zależy ustalenie kontynuacji funkcji. Podobnie powinien być zdaniem organu ustalony w analizie rodzaj usług realizowanych w obszarze analizowanym celem wykluczenia wątpliwości co do tego, czy usługi planowane w ramach inwestycji odpowiadają tym już obecnie występującym w badanym obszarze. Tymczasem w analizie z czerwca 2021 r. co do niektórych działek przy poszczególnych parametrach opisano ich funkcję, jednak pozostaje ona niespójna z danymi z tabeli załączonej do analizy. W tabeli tej bowiem - pomimo że w drugim wersie wskazano "ZW - ul. [...], co sugeruje, że znajdujące się poniżej wszystkie nieruchomości są zabudowane zabudową wielorodzinną, tylko przy dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]w ostatniej kolumnie o nazwie "funkcja" określono "MW". Brak określenia funkcji zabudowy występującej na poszczególnych działkach uniemożliwia też sprawdzenie prawidłowości wyliczonej w analizie średniej poszczególnych parametrów dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W analizie uwzględniono działki nr [...], [...]i [...], które jedynie w niewielkiej części i to niezabudowanej znajdują się w obszarze analizowanym. Brak jest więc zdaniem Kolegium uzasadnienia dla ich uwzględnienia w analizie. Ponadto organ podniósł, że nie zostały przedstawione odległości wszystkich budynków w obszarze od dróg publicznych, a nawet od ul. [...] np. nie wskazano odległości od tej drogi publicznej budynków na dz. nr [...], [...], [...]. Wobec tego braku nie sposób w ocenie organu uznać, że wykazane zostało twierdzenie analizy i decyzji o usytuowaniu budynków w swobodnych układach, bez charakterystycznych linii zabudowy, które winny być kontynuowane. Kolegium dostrzegło, że z racji kształtu dz. nr [...] planowana zabudowa będzie zlokalizowana w głębi tej działki, co może uzasadniać odstąpienie od ustalenia linii zabudowy, jednak okoliczność ta nie zwalnia analizatora i organu od rzetelnego i pełnego ustalenia danych o sposobu usytuowania zabudowy już istniejącej w obszarze w odniesieniu do dróg publicznych. W tym kontekście uzasadniony jest zdaniem organu zarzut naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia. Odnośnie wskaźnika zabudowy organ II instancji ustalony dla wszystkich działek objętych terenem inwestycji, a więc także tych, na których inwestor nie planuje realizacji zabudowy kubaturowej, co nie jest prawidłowe - został ustalony w przedziale 30%-38% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, czyli z odstąpieniem od średniej z obszaru analizowanego. Z analizy wynika, że średnia z obszaru dla budynków - niezależnie od ich funkcji -wynosi 38% - więc nie jest zasadny zarzut jednego z odwołań o braku obliczenia takiej średniej, a dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 21%. Obecnie teren inwestycji jest zabudowany w 30%. Skoro jednak planowana jest rozbiórka tej zabudowy, brak jest podstaw do nawiązywania do obecnego stopnia zainwestowania terenu inwestycji. Z kolei w świetle znacznie niższej średniej dla zabudowy wielorodzinnej i faktu, że w obszarze występuje wiele budynków o funkcji wyłącznie usługowej i przemysłowej, rozważenia wymagałaby zasadność ustalenia omawianego parametru w nawiązaniu do średniej z całego obszaru. Dalej Kolegium podniosło, że organ ustalił w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji planowanego budynku do attyki lub gzymsu na poziomie 25,0 m ± 1m, czyli w przedziale od 24 m do 26 m, w oparciu o wyjątkowy sposób ustalania tego parametru z § 7 ust. 4 rozporządzenia, czyli na podstawie wyników analizy. Przewidziano też dla budynków przekrytych dachem płaskim zielonym intensywnym, użytkowanym jako ogród dostępny dla mieszkańców obiektu zwiększenie wysokości attyki do 27,5 m oraz przekroczenie tej wysokości o 1,0 m przez urządzenia techniczne (pod warunkiem odsunięcia ich o min. 2 m od lica wszystkich elewacji budynku), a także przekroczenie wysokości attyki o 2,5 m dla szybu windy i klatki schodowej (pod warunkiem ich lokalizacji min. 2 m od lica elewacji budynku) - czyli do 28,5 m oraz przekroczenie wysokości attyki o min. 1,1 m przez transparentne balustrady ochronne - w analizie zaś w zestawieniu tabelarycznym wskazano wysokość do okapu i kalenic attyki budynków z obszaru analizowanego podkreślając, że wysokość zabudowy przy ul. [...] jest wyższa i stopniowo ulega obniżeniu w kierunku zachodniej części ul. [...]. Z powodu też gradacji wysokości uznano za zasadne wyznaczenie wysokości dla nowej zabudowy na ww. poziomie przy zastosowaniu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że powołany przepis stanowi wyjątek i jego zastosowanie wymaga ustalenia, że żaden z podstawowych sposobów wyznaczenia wysokości dla nowej zabudowy nie pozwala na zachowanie ładu przestrzennego i zasad kształtowania architektury w danym rejonie. Takich zaś rozważań co do możliwości ustalenia wysokości dla planowanej inwestycji według metod podstawowych zabrakło w analizie, jej wynikach i warunkach zabudowy. Wyznaczenie tego parametru w decyzji nastąpiło w ocenie organu z naruszeniem § 7 ust. 1-4 rozporządzenia. Kolegium podkreślono, że w przedmiotowej sprawie wyznaczenie wysokości dla nowej zabudowy nie może odbywać się przy zupełnym zignorowaniu wysokości zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, czyli na działkach nr [...], [...], [...] i [...], które graniczą z terenem inwestycji, a które mają wysokość frontową odpowiednio 4 m, 5 m, 9 m i 9 m. Pominięcie najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji jest więc nieprawidłowe. Skoro też w analizie i decyzji zaobserwowano wyraźną wymagającą kontynuowania tendencję, zgodnie z którą zabudowa w obszarze analizowanym ma wysokość, która zmniejsza się od ul. [...] w kierunku zachodniej części ul. [...], to chociażby przy wskazanej w analizie wysokości budynku na dz. nr [...] do okapu 8 m i do attyki 17 m wysokość zabudowy na terenie inwestycji nie powinna być wyższa. Wreszcie, odnosząc się do stwierdzenia analizy i decyzji, że w pasie 100 m od działek drogowych tworzących pas drogowy ul. [...] obserwuje się sukcesywne tworzenie zabudowy o wysokości ok. 30 m - 33m Kolegium zauważyło, że po pierwsze nie wykazano, by teren inwestycji kubaturowej znajdował się w tym pasie, a ponadto takiej wysokości nie osiągają będące w takiej odległości budynki na dz. nr [...]+[...]+[...]- wysokość 8m i na dz. nr [...]- wysokość do attyki 17 m. W związku z powyższym zasadność nawiązania wysokością nowej zabudowy do zabudowy o wysokości 30m - 33 m, która jest najwyższą zabudową w obszarze analizowanym nie została wykazana. Zatem choć błędnie w jednym odwołaniu zarzucono organowi brak podania parametrów wysokościowych zabudowy na działkach sąsiednich, to słusznie w ocenie Kolegium podniesiono zignorowanie najbliższego sąsiedztwa inwestycji oraz wyznaczenie wysokości dla planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze budynku w nawiązaniu do najwyższych budynków w obszarze o funkcji usługowej i przemysłowej. Kolegium stwierdziło, że w konsekwencji powyższych ustaleń, w tym dostrzeżonych niejasności i wątpliwości co do analizy oraz ustalonych decyzją parametrów nowej zabudowy, przedwczesna jest ocena organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Uzasadnia to w ocenie organu odwoławczego postanowienie organowi I instancji zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. co determinuje konieczność uchylenia badanej decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Krakowa. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że nie może we własnym zakresie uzupełnić wszystkich braków i usunąć wątpliwości, które zostały opisane powyżej, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Sprzeciw od powyżej decyzji wniosła D. M., zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.)-dalej w skrócie p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że w badanej sprawie zaszły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo uznało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego jak wyznaczenie wielkości obszaru analizowanego, co w konsekwencji pociągnęło za sobą wyznaczenie istotnych parametrów nowej zabudowy na podstawie nieprawidłowo sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że organ drugiej instancji nie dysponował wystraczającym materiałem do wydania decyzji merytorycznej, bowiem braki postępowania w pierwszej instancji są tego rodzaju, że nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, nawet w trybie zlecenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego organowi I instancji, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W tej sytuacji faktycznej i prawnej po przygotowaniu poprawnej analizy architektoniczno-urbanistycznej, konieczne będzie bowiem sporządzenie nowego projektu decyzji i poddanie tego projektu opiniowaniu i uzgodnieniu organów współdziałających. Tym samym podjęcie wyżej opisanych działań przez Kolegium oznaczałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd zaakcentował, że analiza architektoniczno-urbanistyczna w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma kardynalne znaczenie, bowiem jest podstawą do wyznaczenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy, stanowi zatem podstawę do wszelkich działań organu w celu wyznaczenia warunków nowej zabudowy. W ocenie Sądu, w konsekwencji dostrzeżonych niejasności i wątpliwości co do analizy oraz ustalonych decyzją parametrów nowej zabudowy, czyli zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia, Kolegium zobligowane było do uchylenia badanej decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Krakowa na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargą kasacyjną D. M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z 64b § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie przez oddalenie sprzeciwu i brak uchylenia orzeczenia organu, w przypadku, gdy po rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ skutecznie wykazał w swojej decyzji przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 sierpnia 2022 r. zamiast przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji reformatoryjnej polegającej na odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego; c) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu pomimo wskazania i uzasadnienia przez skarżącą w sposób wyczerpujący faktu, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, a organ II instancji powinien był przeprowadzić postępowanie uzupełniające i wydać decyzję merytoryczną. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprzeciwu i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzji kasacyjnej. Słuszne są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości sporządzenia na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analizy zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Z niekwestionowanych w przedmiotowej sprawie, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organu odwoławczego wynika, że Prezydent Miasta Krakowa oparł swoją decyzję o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną, co związane było z uznaniem za front działki inwestycyjnej łącznej szerokości działek nr [...], [...], [...] i [...] od strony publicznej ul. [...], w sytuacji, gdy działki nr [...], [...] i [...] nie są przeznaczone pod zabudowę kubaturową i nie powinny determinować sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. W związku z powyższym doszło do nieuzasadnionego powiększenia obszaru analizowanego, czego również strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. Zasadnie w tych okolicznościach Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego i oparcie o tak wyznaczony obszar ustaleń w zakresie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. W związku z powyższym konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i ponownie, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządził analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18). Tak istotne braki postępowania dowodowego, jak stwierdzone w niniejszej sprawie, nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przyjęcie odmiennej koncepcji sprowadzałoby się do tego, że to organ odwoławczy przeprowadziłby de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszelkimi tego rygorami, a nie zaś prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. W związku z powyższym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z 64b § 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zasadnie bowiem w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.