II OSK 1935/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 294/15 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 19 marca 2015 r. nr ... w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 294/15 oddalił skargę P. W. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 19 marca 2015 r., nr ... w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta P. decyzją z 18 października 2013 r., numer ..., na podstawie art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.; dalej uogrl), ustalił skarżącemu jednorazową opłatę w wysokości dwukrotnej należności tj. kwotę ... zł za niezgodne z przepisami ww. ustawy wyłączenie z produkcji gruntów rolnych w miejscowości K. B., gmina K., oznaczonych w ewidencji numerem ..., w klasie bonitacyjnej ŁIV (pochodzenia organicznego), o powierzchni 0.0400 ha. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z 19 marca 2015 r., nr ..., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż na przedmiotowej działce znajduje się budynek letniskowy posadowiony na wylewce betonowej, wybudowany bez pozwolenia na budowę. Kolegium wskazało, że Starosta P. - poza wykorzystaniem na potrzeby niniejszego postępowania dowodowego ustaleń poczynionych w sprawie zmian w ewidencji gruntów - przeprowadził także własne ustalenia faktyczne, związane z ustaleniem faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, poprzez dokonanie w dniu 23 kwietnia 2013 r. oględzin przedmiotowej działki. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zapewniając stronie prawo do udziału w tym postępowaniu na każdym jego etapie. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 10 § 1 i 2 w związku z art. 79 Kpa, art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 9 Kpa oraz art. 10 § 1 i 2 Kpa, art. 73 § 1 i 2 Kpa, art. 79 oraz art. 81 Kpa, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 Kpa oraz art. 86 Kpa, art. 8 Kpa, art. 9 Kpa, art 10 § 1 Kpa, art. 11 Kpa i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 140 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie. Uzupełniając skargę, pismem z 28 grudnia 2015 r., skarżący dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 uogrl poprzez jego błędną wykładnię - a w następstwie niewłaściwe zastosowanie. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 oraz art. 28 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 7 uogrl poprzez jego błędną wykładnię. Postanowieniem z 6 kwietnia 2016 r. – wydanym na rozprawie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił dowód z akt Sądu o sygnaturach II SA/Gd 641/12 i II SA/Gd 39/12. Powołanym na wstępie wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższą skargę oddalił. Jak stwierdził Sąd I instancji art. 28 ust. 1 uogrl wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego, jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej gruntu w niej wskazanego niezgodnie z przepisami ustawy tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza generalną zasadę ustalania sankcji, ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata, tj. na faktycznego sprawcę wyłączenia. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że sprawcą tak określonego deliktu administracyjnego jest skarżący. Mieć bowiem należy na uwadze, że zgodnie z art. 4 pkt 11 upgrl przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły, że na działce nr ... w K. B. nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w rozumieniu ww. przepisu, polegające na faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze sposobu użytkowania tego gruntu, skoro na działce tej został wybudowany letniskowy obiekt budowlany z przyłączem wodociągowym z ujęcia lokalnego i przyłączem kanalizacji sanitarnej lokalnej (szambo). Na skutek powyższego nastąpiła także zmiana oznaczenia tej działki w ewidencji gruntów i budynków polegająca na zmianie oznaczenia użytków gruntowych na "Bi – inne tereny zabudowane", co wynika z treści pisma Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w P. z dnia 29 kwietnia 2013 r. (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Sąd wskazał, że z urzędu jest mu wiadome, iż opisany powyżej obiekt budowlany o charakterze rekreacyjnym został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Wynika to z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z 7 maja 2009 r., nr ..., nakazującej skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wraz z tarasem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. Powyższą decyzją nakazano skarżącemu rozbiórkę tego obiekty budowlanego, ponieważ inwestor (skarżący) nie uzyskał dla samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego decyzji o warunkach zabudowy, jak również nie dostarczył pozostałych dokumentów wymaganych dla legalizacji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z 31 sierpnia 2012 r., nr ..., zaś skarga skarżącego na tę decyzję została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 641/12. Sąd dodał również, że na stronie 3. skargi wniesionej w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 641/12 (k. 5 akt sądowych, ostatni akapit), dotyczącej samowoli budowlanej, skarżący wprost stwierdził, że to on pobudował przedmiotowy domek letniskowy na ww. działce, przy czym – jak sam stwierdził, uczynił to w 1997 roku(str. 5. skargi, k. 7 akt II SA/Gd 641/12), a nie – jak przyjął to organ nadzoru budowlanego – w 2004 roku. Oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że organy w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że wyłączenie stanowiącego własność skarżącego gruntu z produkcji rolnej miało miejsce w czasie obowiązywania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a sprawcą tego wyłączenia, był skarżący. Nadto Sąd I instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi, skarżący miał zapewnioną możliwość udziału w przeprowadzonym w tej sprawie postępowaniu, a podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 i 2 w związku z art. 79 § 1 Kpa nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 145 § 1 lit. b i c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 Kpa oraz w zw. z art. 79 § 1 Kpa w zw. z art. 81 Kpa oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, polegające na niewłaściwej kontroli działań organu administracji publicznej poprzez niezastosowanie środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa w sytuacji, gdy Sąd I instancji dokonał ustalenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa strony postępowania administracyjnego do czynnego i pełnoprawnego udziału w postępowaniu dowodowym, to jest art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 79 § 1 Kpa, które to naruszenie stanowi w istocie wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a nadto niezasadnym uznaniu, iż naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 106 § 3 Ppsa polegające na przeprowadzeniu dowodu z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. II SA/Gd 641/12 i II SA/Gd 39/12, pomimo iż: a) dowód ten służył w istocie do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś do oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej oraz oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego do poczynionych ustaleń; b) dowód ten zastępuje w istocie dowód z zeznań lub wyjaśnień osób mogących dysponować wiedzą ta temat okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; c) znajdująca się w aktach ww. spraw skarga wniesiona w sprawie o sygn. II SA/Gd 641/12 oraz w sprawie o sygn. II SA/Gd 39/12, jak też inne pisma procesowe stron postępowania nie stanowią dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 Ppsa, z których nadto Sąd mógłby przeprowadzać dowód w trybie tego przepisu; d) skarga wniesiona do sądu administracyjnego, jak też odpis wyroku sądu administracyjnego nie mogą stanowić dowodu rzeczywistego stanu rzeczy; 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1224) w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, polegające na wydaniu wyroku na podstawie własnych ustaleń, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy; 4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 106 § 3 i 5 Ppsa w zw. z art. 233 Kpc oraz art. 141 § 4 Ppsa, poprzez dokonanie oceny dowodów z dokumentów przeprowadzonych uzupełniająco na rozprawie w dniu 6 czerwca 2016 r. w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania oraz wskazaniami doświadczenia życiowego, co skutkowało błędnym ustalenie, iż skarżący jest sprawcą wyłączenia użytków rolnych z produkcji; 5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz art. 86 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na niepodjęciu przez organ z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uznaniu za udowodnioną okoliczność, iż to skarżący jest sprawcą wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej, pomimo iż okoliczność ta nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy; 6) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 Ppsa polegające na niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak rozważenia i odniesienia się do argumentacji prawnej przytoczonej przez skarżącego w piśmie z 28 grudnia 2015 r., 7) prawa materialnego poprzez jego bezzasadne zastosowanie, to jest art. 28 ust. 1 uogrl w zw. art. 4 uogrl, pomimo iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na ustalenie, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności, w szczególności zaś, iż to skarżący jest faktycznym sprawcą wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji; 8) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, to jest art. 2 ust. 1 uogrl w zw. z art. 11 ust. 1 uogrl w zw. z art. 4 ust. 11 oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 7 tej ustawy, polegające na przyjęciu, że zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej obejmuje całą powierzchnię działki, na której rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne ich użytkowanie oraz na przyjęciu iż wyłączeniu z produkcji musi podlegać cała nieruchomość, na której nastąpić ma rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, podczas gdy decydujące znaczenie ma rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów a nadto na utożsamianiu obszaru i klasy gruntu wynikających z danych ewidencyjnych z rzeczywistą powierzchnią gruntu rolnego, która została wyłączona z produkcji; 9) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 11 ust. 1 uogrl w zw. z art. 4 ust. 11 oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 7 tej ustawy, polegające na naliczeniu opłaty za niezgodne z prawem wyłączenie z produkcji w oparciu o powierzchnię całej działki gruntu, nie zaś w oparciu o powierzchnię tej części działki, na której rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione. Wywiedzione w ramach art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego sprowadzają się w istocie do podważenia oceny sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz błędnego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Całą ta grupa zarzutów procesowych jest całkowicie nieuzasadniona. Po pierwsze stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na rzeczywisty zakres rozstrzygania oraz na tok rozumowania, który doprowadził do określonej oceny rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu. Zostało ono przy tym sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w przepisie art. 141 § 4 Ppsa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym samym nie został naruszony przepis art. 141 § 4 Ppsa. Po drugie zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa Sąd I instancji był uprawniony do przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach spraw o sygn. II SA/Gd 641/12 i II SA/Gd 39/12. W świetle powołanego przepisu niedopuszczalne byłoby przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków czy zasięgnięcie opinii biegłego, natomiast każdy dokument, a taki charakter ma skarga znajdująca się w aktach innej sprawy może być dowodem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przedmiotowej sprawie dowód ten dobitnie potwierdził prawidłowość stanu faktycznego ustalonego przez organy. Skoro sam skarżący stwierdził w postępowaniu przed sądem, że budynek na działce ... wzniósł w 1997 r., to trudno byłoby podważać prawdziwość jego stwierdzeń. Zarzucanie w skardze kasacyjnej naruszenia zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego w tym zakresie, jest trudne do racjonalnego zrozumienia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto oczywistość stanu faktycznego, w szczególności obszar bezprawnego wyłączenia od wszczęcia postępowania administracyjnego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Skarżącemu organ wszystkie istotne dokumenty stanowiące podstawę ustalenia opłat udostępnił i mógł się do nich ustosunkować. Tak więc nie może być w sprawie w ogóle mowy o naruszeniu art. 10 Kpa czy art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak prawidłowo wskazał to Sąd I instancji, zawiadomienie o wizji 5 a nie 7 dni przed terminem, nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania, ponieważ okoliczność wyłączenia gruntu z produkcji rolnej wynikała z jednoznacznej dokumentacji geodezyjnej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone, wskazane w kasacji przepisy regulujące postępowanie dowodowe przed organem administracji publicznej, a zatem ocena procesowa tego postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszała prawa. Niezasadne są też zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że wybudowanie obiektu budowlanego z przyłączami doprowadziło do wyłączenia w całości działki ... z produkcji rolnej i żadnego typu działalność rolnicza nie może być na niej prowadzona, co potwierdza stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków – działka jest oznaczona symbolem – Bi. Kwestionowanie skarżącego jako sprawcy wyłączenia, skoro wskazał, że w 1997 r. wzniósł obiekt budowlany jest też całkowicie bezzasadne. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 2 ust. 1 uogrl, art. 11 ust. 1 uogrl w zw. z art. 4 ust. 11 oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 7 ani przez błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.