II OSK 1928/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1995/22 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa własności nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1995/22 oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] czerwca 2022 r. o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 58 564,80 zł z tytułu wzrostu wartości prawa własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...] z obręb[...], położone w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej upzp), ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej ugn) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej rozporządzenie). Podzielono stanowisko organów co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i jego wartości dowodowej, w zakresie przysługujących organom uprawnień kontrolnych. W szczególności Sąd Wojewódzki stwierdził, że operat spełnia wszystkie warunki określone w § 56 rozporządzenia. Biegły w procesie wyceny uwzględnił zarówno rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w dokumentach planistycznych, stan nieruchomości i aktualne ceny nieruchomości, co zostało szczegółowo opisane i wyliczone. Biorąc pod uwagę charakter rynku i cel wyceny biegły określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami przy uwzględnieniu sprzedaży gruntów niezabudowanych najbardziej podobnych do ww. nieruchomości. Dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał na rodzaj i liczbę cech różnicujących obiekty porównawcze oraz podał wagi każdej z tych cech. Wybrano zatem: powierzchnię działki, lokalizację nieruchomości oraz potencjał inwestycyjny. Przedstawiona metodologia wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń Sądu I instancji, a do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosowanie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ugn. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa), poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji i zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego przez organ odwoławczy oraz brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia; b) art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 11, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu, która nie uchylała decyzji, w której nie dokonano oceny prawidłowości operatu szacunkowego złożonego do sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 § 1 Kpa poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia praw strony do czynnego udziału w sprawie, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący został pozbawiony możliwości czynnego uczestniczenia w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że w zasadzie kwestionują one ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, które zostały zaakceptowane przez organy jak i Sąd I instancji. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jednakże ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, 7 lutego 2024 sygn. akt II OSK 2337/22). 3.5. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że - wbrew stanowisku skarżącego - operat szacunkowy został oceniony w koniecznym zakresie także przez organ I instancji, a nie tylko Kolegium. W szczególności organ I instancji zweryfikował ustalenia faktyczne przyjęte przez biegłego, a dotyczące przeznaczenia nieruchomości w starym jak i nowym planie miejscowym oraz w okresie luki planistycznej. Ocenił zastosowanie art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3a upzp. Brak wypowiedzi co do wiadomości specjalnych i techniki wyceny nie stanowi uchybienia wpływającego na legalność decyzji. Należy przy tym zauważyć, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. O. operat zawiera prawidłowo trzy wyceny ww. działki wskazujące na jej wartość ustaloną według przeznaczenia w aktualnym planie miejscowym, planie obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. oraz w okresie luki planistycznej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego uchybień w zakresie ustalenia stanu nieruchomości należy stwierdzić, że stan ten został prawidłowo przyjęty na dzień wejścia w życie planu miejscowego tj. 30 maja 2011 r., zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp. Nie było więc potrzeby weryfikowania czy stan ten uległ zmianie po wejściu z życie planu miejscowego z 2011 r. Ponadto stan nieruchomości został ustalony w oparciu o stanowisko Biura Gospodarki Nieruchomościami - Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa z 30 września 2016 r. informujące, że najprawdopodobniej nieruchomości porośnięte były trawą, drzewami i krzewami. W piśmie tym wyjaśniono, że w uwagi na niewielką powierzchnię działek, usytuowanie, a także brak zagospodarowania nieruchomości sąsiednich przez osoby fizyczne bądź m.st. Warszawa, Skarb Państwa nie miał możliwości zagospodarowania terenu w sposób zbliżony do przeznaczenia ujętego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Przy tym biegły wyceniał wartość gruntu niezabudowanego (zakres wyceny) według jego przeznaczenia planistycznego, a zatem nawet gdyby wbrew wszystkim okolicznościom niniejszej sprawy, nieruchomość w dniu wejścia w życie planu miejscowego była zagospodarowana, to nie miałoby to wpływu na wartość samego gruntu. Wreszcie trzeba zauważyć, że określając wartość nieruchomości według faktycznego sposobu korzystania w okresie tzw. luki planistycznej, stosownie do treści art. 37 ust. 1 upzp, niedopuszczalne jest odwoływanie się do ustaleń wynikających z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości, a jest jedynie wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 177/19). W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nie doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 11, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 Kpa. 3.6. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Przebieg postępowania w ogóle nie potwierdza tezy skarżącego, że został pozbawiony możliwości czynnego uczestniczenia w sprawie. Okoliczność, że skarżący nie został powiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przez Kolegium nie miała żadnego znaczenia w sprawie, ponieważ organ ten nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego i bazował na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji. Jedynym pismem w ramach postępowania odwoławczego było odwołanie skarżącego. Brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie nie wpłynął zatem na możliwość skorzystania z uprawnień proceduralnych przez skarżącego, a w efekcie podnoszony w tym względzie zarzut pozostał bez wpływu na wynik sprawy. 3.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.