II OSK 1921/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 179/20 w sprawie ze skargi E.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 18 listopada 2019 r. nr 1494/19 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 179/20, oddalił skargę E.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 18 listopada 2019 r. nr 1494/19 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z 7 października 2019 r. znak: PINB 7355/22/2019 działając na podstawie art. 71a ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. po. 1186 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. nakazał E.L. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję budynku gospodarczo – garażowego znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości C. gmina D. W uzasadnieniu organ powiatowy wyjaśnił, iż w dniu 18 lutego 2019 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w tym dniu ustalono, że na działce nr ew. [...] znajduje się budynek produkcyjny z trzema wydzielonymi pomieszczeniami. Obecny podczas czynności kontrolnych G.L. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył, że budynek na działce [...] w C. wynajmuje od żony celem prowadzenia działalności gospodarczej tj. produkcji mebli. Działalność w tym budynku prowadzi od 2017 r. i jest to działalność jego firmy. Ani on, ani żona nie zgłaszali zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego na cele budynku produkcyjnego. Analizując zebrany materiał dowodowy PINB podniósł, iż inwestor tj. E.L. roboty budowlane przy budowie opisanego wyżej budynku gospodarczo - garażowego prowadziła na podstawie decyzji Starosty [...] z 4 listopada 2016 r. nr 972/16, która upoważniała do budowy budynku gospodarczo - garażowego o wymiarze w rzucie 13,00 m x 24,00 m i w którym projekt przewidywał jedno pomieszczenie garażowe i pomieszczenie gospodarcze. Zawiadomieniem z 11 września 2017 r. inwestor poinformowała powiatowy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy w/w budynku, który nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji co do jego użytkowania. Mając na uwadze samowolnie dokonaną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo – garażowego na cele budynku produkcyjnego, organ I instancji postanowieniem z 8 maja 2019 r. wstrzymał użytkowanie ww. budynku oraz nałożył na E.L. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w określonym terminie dokumentów wskazanych w dyspozycji art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 p.b. Zobowiązana nie wywiązała się jednak z nałożonego obowiązku, wobec czego koniecznym okazała się orzeczenie przez PINB, jak na wstępie. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła E.L. WINB w wyniku jego rozpatrzenia decyzją z 18 listopada 2019 r. nr 1494/19 utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 2 p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy wykazała, iż w opisywanym przypadku doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co uzasadniało wszczęcie przez PINB procedury legalizacyjnej. Niewywiązanie się jednak z obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów spowodowało wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. WINB odnosząc się do argumentów skarżącej podkreślił, iż adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 p.b. nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Przymiotu strony danej osoby w postępowaniu z art. 71a p.b. nie można wywodzić z faktu zawarcia przez tę osobę umowy najmu obiektu i dokonania w nim zmiany sposobu użytkowania. Mając to na uwadze PINB słusznie za stronę prowadzonego postępowania uznał E.L. tj. właściciela nieruchomości. Za chybiony organ odwoławczy uznał także zarzut naruszenia art. 39 w zw. z art. 40 k.p.a., bowiem postanowienie organu powiatowego, jak i zaskarżona decyzja zostały doręczone na adres Kancelarii Adwokackiej A.M., a pełnomocnik substytucyjny nie wskazał odrębnego adresu do doręczeń. Na uzasadnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 91 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym zakresie pełnomocnik skarżącej wskazała na złożony wniosek o zmianę przeznaczenia działki [...] w C. w planie zagospodarowania przestrzennego. Z załączonej do odwołania dokumentacji wynika, że Rada Gminy D. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. WINB tymczasem wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnych. Skargę na decyzję organu II instancji wniosła E.L. zarzucając naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr 406/19 z 7 października 2019 r., pomimo, że była niewykonalna w dniu jej wydania oraz jej niewykonalność ma charakter trwały; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego orzeczenia organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji; 3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy przed PINB toczy się równolegle postępowanie administracyjne o sygn. akt. sprawy PINB 7355/7/2019 którego rozstrzygnięcie będzie miało bezpośredni wpływ na niniejszą sprawę; 4) art. 39 w zw. z art. 40 k.p.a. poprzez doręczenie postanowienia PINB nr 195/19 z dnia 8 maja 2019 r., substytutowi pełnomocnika a nie bezpośrednio pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie; 5) art. 28 k.p.a. w związku z art. 710 i 712 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), dalej: k.c., poprzez nie dopuszczenie G.L. do postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie; 6) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej pomimo niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie; 7) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na wydaniu decyzji noszącej cechy dowolności i naruszającej prawo; 8) art. 8 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych w sprawie PINB 7355/22/2019 i PINB 7355/7/2019; 9) art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach; 10) art. 11 z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu; 11) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie z końcowym zapoznaniem się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nieudzielenie stronie terminu na wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do złożenia innych wniosków dowodowych; 12) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.". W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał, iż przyczyną prawną wydania przez PINB decyzji pierwszoinstancyjnej była dyspozycja art. 71a ust. 4 p.b., dodatkowo jak wynika z akt sprawy skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę na argumentację skargi, iż pełnomocnik skarżącej nie wystąpiła o przedłużenie terminu na dopełnienie ww. obowiązku, bowiem postanowienie organu I instancji zostało nadane do substytuta pełnomocnika, zatem pełnomocnik główny nie miał możliwości zapoznania się z treścią rzeczonego postanawiania. W ocenie Sądu stanowisko pełnomocnika nie zasługuje na aprobatę, gdyż korespondencję doręczono na prawidłowy adres Kancelarii pełnomocnika, a kwestia właściwej organizacji pracy Kancelarii Adwokackiej spoczywa na prowadzącym ją adwokacie. Tym samym, nie został naruszony art. 39 w zw. z art. 40 k.p.a. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, iż konsekwencją prawną niewykonania nałożonego postanowieni PINB z 8 maja 2019 r. nr 195/19 obowiązku stał się obowiązek organu wydania decyzji nakazującej właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dlatego też prawidłowo MWINB zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu I instancji. Z kolei podniesienie zarzutu "błędnej wykładni i nie zastosowaniu normy wyrażonej w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a to poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 7 października 2019 r. nr 406/19, pomimo iż była niewykonalna w dniu jej wydania oraz jej niewykonalność ma charakter trwały" świadczy zdaniem Sądu o tym, że pełnomocnikowi strony umknęło, iż stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych, a zaskarżona decyzja przymiotu takiego nie posiadała. Ponadto, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji w trybie art. 158 § 1 k.p.a., zaś z akt sprawy nie wynika, aby takie rozstrzygnięcie zostało przez WINB podjęte i następnie zaskarżone przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł także, że zarzut naruszenia art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. był niezasadny, gdyż zawisłość postępowania administracyjnego odnoszącego się do samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego na innej, niż w sprawie niniejszej działce nie stanowi prejudykatu w tej sprawie, bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tej sprawie nie było zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd wojewódzki odnosząc się do naruszenia art. 28 k.p.a. wyjaśnił także, że stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 p.b. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw. Taki pogląd nie jest podważany ani w literaturze, ani w judykaturze. Całkowicie błędne jest natomiast stanowisko, jakoby G.L., który jest najemcą obiektu, należało uznać za "zarządcę" tego obiektu. Umowa najmu jest nazwaną umową prawa cywilnego, a najemca jest posiadaczem zależnym rzeczy, a nie jej zarządcą, ani, tym bardziej, osobą o uprawnieniach właścicielskich. Zarząd nie może być dorozumiany, zatem najemca ani nie mógł być adresatem decyzji wydawanej w trybie art. 77 ust. 4 p.b., ani nie był stroną postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wobec powyższego Sąd orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną wniosła E.L. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 125 § 1 p.p.s.a., poprzez brak zawieszenia postępowania sądowo administracyjnego w sytuacji gdy równolegle toczyło się postępowanie mające bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy; 2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o załączenie do akt niniejszego postępowania, akt innego postępowania administracyjnego toczącego się pod sygn. PINB 7355/7/2019 w sytuacji gdy postępowanie te są bezpośrednio ze sobą połączone i rozstrzygnięcie zapadłe w tych postępowaniach ma wpływ na drugie z nich; 3) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji organu I Instancji oraz nie zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy równolegle toczyło się postępowanie mające bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy, a decyzja wydana w niniejszym postępowaniu mogła być wykonana tylko wspólnie z decyzją wydaną w drugim postępowaniu administracyjnym. 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi skierowanej przez E.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pomimo naruszenia przez organ rozpatrujący sprawę wyżej wskazanego przepisu k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. 5) art. 39 w zw. z art. 40 k.p.a. zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi skierowanej przez E.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pomimo naruszenia przez organ rozpatrujący sprawę wyżej wskazanych przepisów k.p.a. polegające na niedoręczeniu postanowienia PINB nr 195/19 z dnia 8 maja 2019 r. pełnomocnikowi skarżącej. 6) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi skierowanej przez E.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pomimo naruszenia przez organ rozpatrujący sprawę wyżej wskazanego przepisu k.p.a. polegające na niedopuszczeniu do udziału w sprawie G.L.; 7) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi skierowanej przez E.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pomimo naruszenia przez organ rozpatrujący sprawę wyżej wskazanych przepisów k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz nieudzielanie stronie terminu na wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do złożenia innych wniosków dowodowych. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.a w całości decyzji WINB oraz wstrzymanie poprzedzającej ją decyzji PINB oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że przepis ten reguluje podstawy fakultatywnego zawieszenia postępowania. Skoro art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że "sąd może" zawiesić postępowanie nie zaś, że "sąd zawiesza" postępowanie, to powstrzymanie się od zawieszenia przez sąd postępowania nie może być uznane za naruszenie tego przepisu. W razie wystąpienia którejś z przesłanek wskazanych w art. 125 p.p.s.a. sąd zobowiązany jest rozważyć, czy zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Oznacza to, że ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a. oraz ich wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie należy wyłącznie do sądu. Fakultatywność zawieszenia ma skutek taki, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego mimo wystąpienia przesłanki określonej przepisem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zawieszeniu postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., decydują względy celowościowe, przy czym ocena tej celowości należy do sądu (patrz R. Hauser, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s.527 i nast.). Dla sądu kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd wojewódzki nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej prowadzenie postępowania w stosunku do innego obiektu budowlanego znajdującego się na innej działce nie stanowi zagadnienia wstępnego od którego zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W orzecznictwie wskazuje się że, aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2012 r., sygn. akt I GZ 27/12, LEX nr 1136610; 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12, LEX nr 1125525; wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I GSK 613/17, LEX nr 2353675). Innymi słowy, zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne należy zatem rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni oraz realny wpływ na jego wynik. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. byłoby niezasadne. Rozstrzygnięcie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego - wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie - nie zależy bowiem od wyniku postępowania toczącego się w innej sprawie. W konsekwencji jako niezasadny uznać należało także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. bowiem również w toku postępowania administracyjnego brak było podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego z uwagi na fakt, że także w stosunku do innego obiektu znajdującego się na innej działce należącej do skarżącej, ale wchodzącego w skład tego samego zakładu produkcyjnego, także prowadzone jest postępowanie w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Nie sposób się zgodzić z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że brak zawieszenia postępowania doprowadził do sytuacji, w której decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności postępowania, gdyż w dniu wydania była niewykonalna i miało to charakter trwały. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją (tak np. w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 951/21). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej (patrz wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 504/21). Odnosząc powyższe do uzasadnienia ocenianego zarzutu, niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. musiałaby stanowić trwałą oraz faktyczną lub prawną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji. Z takim przypadkiem w odniesieniu do ocenianej decyzji organu powiatowego nie mamy do czynienia. Skarżąca powołuje się bowiem na okoliczność, że w innym postępowaniu dotyczącym innej nieruchomości przedłożyła dokumenty umożliwiające legalizację zmiany sposobu użytkowania. Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zdaniem Sądu odwoławczego w niniejszej sprawie nie można skutecznie mówić o niewykonalności decyzji organu powiatowego. Zarzuty podnoszone w tym zakresie nie mają usprawiedliwionych podstaw. Nie doszło także w niniejszej sprawie do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Zdaniem skarżącej wnioskowane dokumenty w postaci akt innego postępowania były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Należy jednak mieć na uwadze, że przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku położonego na działce nr ewid. [...], a nie innych obiektów położonych na innych działkach, zatem okoliczność ta mogła być oceniona na podstawie przedłożonych akt sprawy i nie było potrzeby ich uzupełniania o akta innego postępowania, bowiem Sąd miał możliwość samodzielnej oceny czy wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem, a wnioskowane akta nie miały żadnego wpływu na ocenę decyzji w tym zakresie. Poza tym należy podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 554/07). Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie może stanowić uzasadnioną podstawę zarzutu kasacyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2754/18). Dodać nadto należy, że dowody z dokumentów zawnioskowane przed Sądem wojewódzkim nie były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Prawidłowe było również stanowisko Sądu wojewódzkiego, że organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie i zgromadziły wszelkie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody, nie naruszając przy tym zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a., co czyni zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie niezasadnym. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegający na niedopuszczeniu do udziału w sprawie G.L. Prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Zatem osobom, które nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu przysługuje prawo wniesienia wniosku o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 825/20, LEX nr 3539220). Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 39 w zw. z art. 40 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie postanowienia poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżącej. Pomijając przy tym jego wadliwą konstrukcję i niewskazanie pełnych jednostek redakcyjnych powołanych przepisów. Okoliczność na którą wskazuje skarżąca nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, zgodnie z którymi odpis postanowienia został doręczony na adres kancelarii pełnomocnika skarżącej, gdzie przesyłka została odebrana przez osobę substytuta tego pełnomocnika. To strona (pełnomocnik) wskazująca organowi adres do korespondencji ponosi ryzyko ujemnych skutków odbioru skierowanej do niego na ten adres korespondencji przez pełnomocnika uprawnionego do odbioru pism. Obowiązkiem strony postępowania należycie zabezpieczającej swoje interesy jest wskazanie takiego adresu do doręczeń, który gwarantować jej będzie możliwość czynnego udziału w sprawie bez narażania się na skutki uchybień terminów. Jeżeli więc strona (pełnomocnik) wskaże adres, pod jaki ma być kierowana do niej korespondencja, to zrozumiałe jest, iż pod tym adresem właśnie czynności odbioru będzie dokonywać upoważniony przez stronę do jej dokonania pełnomocnik. W razie gdy pełnomocnik strony ustanowił substytuta, pisma mogą być skutecznie doręczane temu substytutowi (Z. Janowicz, Komentarz, 1992, s. 141, z powołaniem się na doktrynę postępowania cywilnego; odmiennie E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 120). Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uznać należało, że pomimo wystąpienia naruszenia nie miało to wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim sam fakt pozbawienia czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że uniemożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, Nr 6, poz. 157, a także wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07). Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Tego w rozpoznawanej sprawie nie wykazano. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.