II OSK 1921/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak Kubiak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 508/14 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...].

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 508/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K.N. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., m.in. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), nakazał K.N. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 10,00 m na 4,00 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W toku postępowania organ ustalił, że budowa przedmiotowego obiektu została dokonana bez pozwolenia na budowę, po roku 1995 r., tj. w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...], na podstawie art. 48 ust. 2 powyższej ustawy, organ nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie wskazanych w jego treści dokumentów. W związku z tym, że dokumentów tych inwestor nie przedłożył organowi, konieczne stało się orzeczenie wobec tego budynku nakazu rozbiórki. Na skutek wniesionego przez K.N. odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec nieprzedstawienia przez inwestora wymaganych dokumentów, nie było możliwe dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej obiektu. Nadto organ dodał, że za datą wykonania budynku po 1995 r. przemawia kopia aktu notarialnego – umowy przekazania gospodarstwa rolnego, jak i zeznanie uprzedniego właściciela działki sąsiedniej (nr [...]). Skargę na powyższą decyzję wniósł K.N., domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Nie ustalono bowiem kiedy została zakończona budowa omawianego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie była zasadna, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż przedmiotem sporu w tej sprawie jest kwestia ustalenia daty budowy budynku objętego zaskarżoną decyzją. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ustaliły, że budowa wspomnianego budynku gospodarczego prowadzona była po 1995 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dalej Sąd podkreślił, że w toku postępowania skarżący oświadczył, iż sporny budynek wybudował jego ojciec, w oparciu o pozwolenie na budowę. Natomiast J.K. (właściciel działki sąsiedniej) wskazał, że budynek ten został wybudowany w latach 1997-2000. Natomiast z zeznań świadka K.S. (poprzedniego właściciela działki nr [...]) wynika, że "w 1995 roku żadnego budynku gospodarczego konstrukcji murowanej na działce nr ewid. [...] nie było, na działce tej był drewniany gołębnik". Świadek podkreślił, że sporny budynek wybudował skarżący, który budowę rozpoczął po 1995 r. Ponadto w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1988 r. Repertorium A Nr [...], z której wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w chwili przekazywania gospodarstwa K.N., na terenie działki nr ewid. [...] nie było budynku gospodarczego konstrukcji murowanej, a jedynie murowany dom mieszkalny o 4 izbach. Dalej Sąd wskazał, że w oparciu o powyższe organ uznał, iż budowa przedmiotowego budynku prowadzona była po 1995 r. Organ ustalił także, że w latach 1977-1989 nie wydano pozwoleń na budowę budynku gospodarczego dla przedmiotowej działki. Takiego pozwolenia na budowę nie odnaleziono także w zasobach archiwum z lat 1989-2000. A zatem organ doszedł do wniosku, że na realizację przedmiotowego budynku nie było wydane pozwolenie na budowę. W tej sytuacji Sąd uznał, że zasadnie organy procedowały w oparciu o normę art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zaś niewykonanie przez skarżącego obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, skutkować musiało nakazaniem obowiązku rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł skarżący kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i nakazanie skarżącemu rozbiórki budynku w sytuacji, gdy z materiału dowodowego w sprawie nie można ustalić kiedy rozpoczęto i zakończono budowę budynku, a organ zastosował przepis obowiązujący w dacie wydania decyzji; 2. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez pominięcie w postępowaniu właściciela nieruchomości, tj. żony skarżącego A.N., która jest właścicielem nieruchomości ze skarżącym na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej, ponieważ przekazanie nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego, które weszło w skład majątku objętego wspólnością majątkową małżeńską. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, którego naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego przez nieustalenie kiedy została rozpoczęta i zakończona budowa budynku gospodarczego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) nieprzesłuchanie sąsiadów skarżącego na okoliczność, kiedy budynek gospodarczy został posadowiony na nieruchomości, b) oparcie rozstrzygnięcia na fotografii aktu notarialnego, który nie jest dokumentem, c) nieprzeprowadzenie dowodu z zawiadomienia o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków na okoliczność, że w zasobach ewidencji gruntów prowadzonych przez Starostwo Powiatowe w C. rok zakończenia budowy budynku gospodarczego, będącego przedmiotem niniejszej sprawy to rok 1980 i niewyjaśnienia na podstawie jakich danych została wprowadzona do ewidencji niniejsza data, d) nieudowodnienie przez organ, że budynek został wybudowany po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. tj. po dniu 1 stycznia 1995 r. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Podstawowym problemem na jaki wskazuje skarga kasacyjna jest nieustalenie przez organy okresu w jakim został zrealizowany budynek, co ma przecież bezpośredni wpływ na ustalenie przepisów, jakie winny mieć w sprawie zastosowanie. Organy orzekały bowiem na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., podczas gdy zgodnie z twierdzeniem skarżącego w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów, mimo że w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób właściwy postępowanie administracyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skargi kasacyjnej należy zasadniczo podzielić. W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że rację ma skarżący, iż postępowanie wyjaśniające przed organami administracji zostało przeprowadzone z uchybieniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. W ocenie tego Sądu zgromadzony przez organ materiał dowodowy pozwalał stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, iż obiekt objęty nakazem rozbiórki został wybudowany po 1995 r. Z akt sprawy wynika, że organy oparły się w tym zakresie na fotokopii umowy przekazania gospodarstwa rolnego oraz zeznaniach świadka K.S., które to dowody przeczą twierdzeniu skarżącego, że sporny obiekt został wybudowany w 1987 r. Jednakże w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo skarżącego datowane na dzień 5 listopada 2013 r. w którym podniesiono, iż w dacie przejęcia przez niego gospodarstwa rolnego, tj. w 1988 r. sporny budynek już istniał, co mogą potwierdzić osoby podpisane pod tym oświadczeniem. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów na okoliczność okresu w jakim obiekt został zrealizowany. Nie można bowiem przyjąć, że skoro znajdujące się w aktach dowody wskazują na to, że budynek został zrealizowany po 1995 r., to organ nie miał obowiązku przeprowadzania, na żądanie stronie, dowodów na okoliczność jego budowy w innej dacie. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) stronie przysługuje prawo żądania przeprowadzenia dowodu. Znajduje ono potwierdzenie w treści art. 78 k.p.a. Skuteczność tego żądania strony uzależniona jest od spełnienia następującej przesłanki – przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym organ jest obowiązany ocenić zgłoszone żądanie przeprowadzenia dowodu ze szczególną starannością. W niniejszej sprawie ocena ta nie została dokonana, a dowód z zeznań wskazywanych przez stronę świadków nie został przeprowadzonym, mimo że przeprowadzenie tego dowodu może mieć znaczenie dla sprawy. W konsekwencji postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do naruszenia szeregu przepisów, w tym podniesionych przez stronę norm art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nakaz rozbiórki został wydany na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. A zatem ustalenie okresu w jakim budowa została zakończona, mając na uwadze normę art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., ma o tyle istotne znaczenie, iż okoliczność ta determinuje reżim prawny jaki może być w stosunku do omawianego obiektu zastosowany. Samowolne zrealizowanie budynku przed 1 stycznia 1995 r. winno skutkować zastosowaniem przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a samowolna budowa budynku już po tej dacie winna być oceniana na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zasadniczo bowiem skutki samowoli budowlanej zrealizowanej przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r. W tej sytuacji zastosowanie w tej sprawie normy art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. należy uznać za przedwczesne. A zatem na uwzględnienie zasługiwał również i zarzut naruszenia art. 48 ust. 4 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednakże zarzutu opisanego w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej wskazującego na niebranie udziału w postępowaniu administracyjnym A.N., gdyż zarzut braku udziału w postępowaniu może podnieść tylko osoba, która tego udziału nie brała, a nie inne osoby, które status strony postępowania miały (zob. wyrok NSA z 6.10.2010 r. II OSK 1513/09). A zatem wobec zasadności podniesionych podstaw kasacyjnych, tj. art. 48 ust. 4 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wyrok Sądu pierwszej instancji należy uchylić. A w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania skargi. Jak już wyżej podniesiono, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż nie zebrały w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nieprzeprowadzenie, na żądanie strony, wskazywanych dowodów celem ustalenia konkretnego elementu stanu faktycznego w sposób odmienny, niż wynika to z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, a mającego istotne znaczenie w sprawie, czyni przeprowadzone postępowanie wadliwym, co skutkuje przyjęciem przez Sąd, że organ przedwcześnie zastosował normę art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. A zatem ponownie przeprowadzając postępowanie organy winny uzupełnić postępowanie dowodowe celem ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, i w zależności od ustaleń zastosować właściwe przepisy. Powyższe stało się przyczyną uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w powiązaniu z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.