II OSK 1919/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2083/22 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2022 r. znak: DON.7101.198.2022.RKR w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., VII SA/Wa2083/22, oddalił skargę J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 8 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżonym postanowieniem GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 23 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na to postanowienie do WSA w Warszawie złożył J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej PINB) nakazał J. S. rozbiórkę przydomowego ganku o powierzchni zabudowy przekraczającej 35m² na działce nr [...] w miejscowości K., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB. Decyzja ta nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wnioskiem z dnia 16 marca 2022 r. J. S. wystąpił do WINB o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, powołując się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy, organ rozstrzygający sprawę nie wiedział, że rozbudowana część domu pokrywa się z powierzchnią tarasu, który wcześniej znajdował się w tym samym miejscu, a co za tym idzie dokonana rozbudowa nie zwiększyła obszaru oddziaływania obiektu. W ocenie Sądu organy słusznie uznały, że nie zostały spełnione przesłanki formalne do wznowienia postępowania administracyjnego, w szczególności nie został zachowany termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Jak wskazał GINB, okoliczność podawana jako przesłanka do wznowienia postępowania, tj. fakt, iż rozbudowana część domu (ganek) pokrywa się z powierzchnią tarasu, który wcześniej znajdował się w tym samym miejscu, musiała być znana inwestorowi już w dacie realizacji tej inwestycji i w dacie wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Skarżący tymczasem złożył wniosek o wznowienie postępowania dopiero w dniu 14 kwietnia 2022 r. (choć opatrzony jest datą 16 marca 2022 r.), a więc 10 miesięcy po wydaniu decyzji z dnia 16 czerwca 2021 r., którą organ II instancji utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z dnia 29 kwietnia 2021 r. o nakazie rozbiórki. Dodatkowo żądanie pełnomocnika skarżącego wznowienia przez organ postępowania z urzędu, jeżeli strona złoży wniosek po terminie potwierdza, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W skardze nie kwestionowano ustalenia organu, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, co dawało do odmowy wznowienia postępowania na wniosek na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Natomiast skarżący domagał się wznowienia przez organ tego postępowania z urzędu z uwagi na ważny interes strony (art. 61 § 2 k.p.a.). Powołując się na orzecznictwo NSA Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, iż w sytuacji gdy strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ ma obowiązek wznowić postępowanie z urzędu. W żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu, gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej decyzją o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa. W tej sprawie organy nie znalazły podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, co nie stanowi o wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia wydanego po rozpoznaniu wniosku strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 1 § 1 i 2 "PrUSA" (Prawo o ustroju sądów administracyjnych) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 61 ust. 2 k.p.a., art. 147 k.p.a. poprzez błędne uznanie za prawidłową odmowę wznowienia postępowania mimo tego, że mimo że w przedstawionych okolicznościach bezspornie zachodzą przesłanki szczególnie ważnego interesu strony, a także pominięcie rozważenia, że w okolicznościach sprawy organ miał możliwość wszczęcia postępowania z urzędu; 2. art. 151 "PrUSA" w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na ujawnienie się istotnej dla sprawy nowe okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, która nieznana była organowi, który wydał decyzję; - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wadliwego uznania, że strona nie złożyła w terminie wniosku o wznowienie postępowania, a w konsekwencji do oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, NSA dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć wypada, że podnosząc zarzuty skarżący kasacyjnie powołał się na przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ("PrUSA"), chociaż z treści skargi kasacyjnej wynika, że – jeżeli chodzi o art. 174 pkt 2 oraz art. 151 – są to przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazuje na to kontekst przywołania tych przepisów, a nadto fakt, że ustawa Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma tylko pięćdziesiąt artykułów, a więc nie ma art. 174 pkt 2 i art. 151. W drugim zaś z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów art. 151 "PrUSA" powiązano z art. 145 § 1 pkt 5, nie podając jakiego aktu prawnego ma to być przepis. Mając jednak na uwadze treść tego zarzutu i argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej przyjąć należy, że chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie skarżący wskazuje, że organ rozstrzygający sprawę nie wiedział, że rozbudowana część domu pokrywa się z powierzchnią tarasu, który wcześniej znajdował się w tym samym miejscu, a co za tym idzie dokonana rozbudowa nie zwiększyła obszaru oddziaływania obiektu. W związku z powyższym skarżący wystąpił do Podkarpackiego WINB o wznowienie postępowania, powołując się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., natomiast pełnomocnik strony stara wykazać się, że zaistniały przesłanki szczególnie ważnego interesu strony, o których mowa w art. 61 ust. 2 k.p.a., a naruszenie tego przepisu wiąże z naruszeniem również art. 7, art. 77, art. 80 i art. 147 k.p.a. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezasadny, gdyż z brzmienia art. 61 ust. 2 k.p.a. wynika, że jego dyspozycja odnosi się do sytuacji, w których przepisy szczególne przewidują wszczęcie postępowania wyłącznie na wniosek strony. W razie bowiem gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony lub z urzędu, organ może wszcząć postępowanie z urzędu na zasadach określonych w tych przepisach (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. Opublikowano: LEX/el. 2024). W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że organ mógł działać na wniosek strony lub z urzędu, a zatem art. 61 ust. 2 k.p.a. nie miał w tej sprawie zastosowania. Sąd I instancji słusznie więc uznał, że organ nie naruszył tego przepisu, jak również art. 7, art. 77, art. 80 i art. 147 k.p.a. Przechodząc natomiast do zarzutu drugiego, czyli ujawnienia się istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, która nieznana była organowi, należało uznać, że również on nie zasługuje na uwzględnienie z powodów, które zasadniczo wyjaśnił już Sąd I instancji. Należy przypomnieć, że w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a., organ administracji wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której pozbawione podstaw i zgłaszane po terminie wnioski o wznowienie skutkowałyby dla organów koniecznością wznowienia postępowania i badania przesłanek wznowienia z urzędu, co naruszałoby art. 147 k.p.a. Fakt ten trafnie zaakcentował również Sąd I instancji. Z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymał od organu wezwanie do wskazania kiedy dowiedział się o nowych okolicznościach warunkujących wznowienie postępowania w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i na pytanie to nie udzielił odpowiedzi. W tych okolicznościach organ miał prawo przyjąć, że fakt , iż rozbudowana część domu pokrywa się z powierzchnią tarasu, który wcześniej znajdował się w tym samym miejscu, musiała być znana inwestorowi już w dacie realizacji inwestycji. Biorąc pod uwagę, że wznowienie postępowania z urzędu zależy od uznania organu czy wystąpiły ku temu przesłanki, jak i to, że organ nie naruszył prawa takich przesłanek nie znajdując, zasadnym było uznać, że postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2022 r., jak również utrzymujące je w mocy rozstrzygnięcie organu odwoławczego, a także zaskarżony wyrok WSA w Warszawie są prawidłowe i nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.