II OSK 1914/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Po 28/23 w sprawie ze skargi K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 18 października 2022 r. nr SKO.4120.1071.87.2022.WZ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Po 28/23, oddalił skargę K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 18 października 2022 r., nr SKO.4120.1071.87.2022.WZ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr 9/22 z 19 stycznia 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy, wydanej na rzecz A.F., dla inwestycji polegającej na budowie stawu ziemnego, wiaty garażowej, basenu oraz przydomowej oczyszczalni ścieków, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr ew. [...], położonej w miejscowości P., gm. S. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K.L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonej decyzji zarzucono, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 54 pkt 1 i w zw. z art. 64 ust. 1 ab initio ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023, poz. 977, dalej: "u.p.z.p.") przez błędne jego zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie jego zastosowania w niniejszej sprawie; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.; 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz 5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, iż został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a to: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a., stanowiącego że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, 2. art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowiącego że sąd administracyjny orzeka w granicach sprawy, tymczasem WSA w Poznaniu w skarżonym kasacyjnie wyroku nie odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia przez Burmistrza Gminy S. przepisu art. 54 ust. 1 u.p.z.p., ani zarzutu, że zarzut ten zignorowało także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i jednocześnie przez bezzasadne ustalenie, niewynikające z akt sprawy, jakoby: co do gruntu RVI, nie ma pewności, czy rzeczywiście inwestycja będzie znajdować się na gruncie z przeznaczeniem na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ podmiot inwestycji nie jest doprecyzowany. Skarżąca uważa, że to musi zostać wyjaśnione (s. 4, akapit 4 oraz s. 12 akapit 1 uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku), a także kwestia przyłączy (s. 11), które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 18 października 2022 r., nr SKO.4120.1071.87.2022.WZ o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy S., nr 9/22, znak RGP.6730.193.2021 z 19 stycznia 2022 r., stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy S., nr 9/22, znak RGP.6730.193.2021 z 19 stycznia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu ziemnego, wiaty garażowej, basenu oraz przydomowej oczyszczalni ścieków, przewidzianych do realizacji na części działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości P. na terenie gminy S. oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Główny problem wyłaniający się na tle dotychczasowego przebiegu postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o trafność dokonanej przez Sąd I instancji oceny decyzji Kolegium odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, w tym przyjęcia, że warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu (por. m.in. wyroki NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717, 19.09.2007 r., II OSK 1227/06, LEX nr 377389; 8.04.2014 r., II FSK 1179/12, LEX nr 1454857 oraz z 12.07.2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Zatem wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 20.07.2023 r., III OSK 2683/21, LEX nr 3588410). Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa przesądza jego oczywistość i waga. Mając na względzie przywołane wyżej przesłanki uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, należało uznać, że skarżący kasacyjnie nie wykazał by do wydania decyzji o warunkach zabudowy doszło z oczywistym naruszeniem przepisów stosowanych w ich bezpośrednim rozumieniu, którego skutki ekonomiczne lub gospodarcze przemawiałyby za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. I tak po pierwsze, nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 1 i w zw. z art. 64 ust. 1 ab initio u.p.z.p. i jego argumentacją. Niezależnie bowiem od stopnia szczegółowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Kolegium, nie można twierdzić, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określono rodzaju inwestycji, z której wynika wprost, że decyzja ta ustala warunki dla inwestycji polegającej na budowie stawu ziemnego, wiaty garażowej, basenu oraz przydomowej oczyszczalni ścieków. Można by dyskutować nad kwestią precyzji i dookreślenia planowanego zamierzenia, ale jak już wyżej wskazano, zważywszy na charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji oraz rozumienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, teza o nieokreśleniu przez Burmistrza rodzaju inwestycji i poprzestaniu na wskazaniu obiektów budowlanych przewidzianych do realizacji na terenie inwestycji, nie daje podstaw do uznania, że takie określenie stanowi rażące naruszenie prawa. Wypada przy tym zaznaczyć, że z art. 54 pkt 1 u.p.z.p. nie wynika jak dokładnie należy określić rodzaj inwestycji, co nie wyklucza przyjęcia, że wystarczające są jedynie rodzajowe – ogólne określenia, jak np. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wielomieszkaniowego, obiektu przemysłowego, inwestycji liniowej (por. I. Zachariasz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 54, System Informacji Prawnej LEX.; A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 650-651). Polemika w tym względzie jest jak najbardziej dopuszczalna, o czym świadczą poglądy wyrażane w orzecznictwie i literaturze (zob. np. wyrok NSA z 3.07.2019 r., II OSK 2157/17, LEX nr 2723919), tyle że możliwość różnej interpretacji brzmienia art. 54 pkt 1 u.p.z.p., wyklucza z wyżej wskazanych względów skuteczność zarzutu rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezasadność zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 1 i w zw. z art. 64 ust. 1 ab initio u.p.z.p. czyni również nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., polegający na braku odniesienia się przez Sąd I instancji, a wcześniej Kolegium do zarzutu rażącego naruszenia art. 54 pkt 1 u.p.z.p. Skoro bowiem zarzut rażącego naruszenia art. 54 pkt 1 u.p.z.p. w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu, to brak wyraźnego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wymienionego przepisu, uznany za naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., należało uznać za uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. Także za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Po pierwsze, wymagania dobrego sąsiedztwa nie sprowadzają się do całkowitego podporządkowania planowanej zabudowy zabudowie sąsiadującej i mechanicznego powielania funkcji. Wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania standardów ładu przestrzennego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia nawet uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję (wyrok NSA z 13.06.2023 r., II OSK 543/22, LEX nr 3588922). Zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, nie tylko gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ale także gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią (wyrok NSA z: 6.04.2023 r., II OSK 1114/20, LEX nr 3585859; 20.06.2023 r., II OSK 2241/20, LEX nr 3604829 oraz 18.10.2023 r., II OSK 142/21, LEX nr 3650591). W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok NSA z 26.03.2025 r., II OSK 1973/22, LEX nr 3864492). Dodatkowo, biorąc pod uwagę, że kontrolowana decyzja stanowi rozstrzygnięcie w postępowaniu nieważnościowym, skoncentrowanym na ocenie trafności zarzutu ustalenia warunków zabudowy z rażącym naruszeniem prawa oraz idące za tym wskazane na wstępie ograniczenia, należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, co do braku podstaw do uznania, że do ustaleń tych doszło z naruszeniem art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Po drugie, Sąd I instancji trafnie ocenił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, co ustaleń warunków dotyczących infrastruktury technicznej określonych w decyzji Burmistrza pod kątem rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p., wyjaśniając że budowa stawu, basenu, wiaty garażowej, a także przydomowej oczyszczalni ścieków nie wymagają dostępu do mediów, zaś z uwagi na to, że nie wyrażono tego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wypada nadmienić, iż nie wszystkie oczyszczalnie przydomowe, wbrew temu co podnosi skarżący kasacyjnie, wymagają zasilania elektrycznego. Po trzecie, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm., dalej: "u.o.g.r.l."). Otóż, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, skoro planowana zabudowa ma być realizowana na gruntach rolnych (klasy RVI), to zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze w świetle art. 7 u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody. Jeżeli zaś lokalizacja planowanej zabudowy na gruntach rolnych będzie realizowana w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, wówczas należy ją traktować jako zabudowę uzupełniającą zabudowę zagrodową. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zważywszy bowiem na niezasadność zarzutów kwestionujących ocenę Sądu I instancji co do trafności decyzji Kolegium odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, należało uznać, że dostrzeżone przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie nieścisłości w stwierdzeniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczące wypowiedzi błędnie przypisywanych stronie, które zdaniem skarżącego kasacyjnie prowadzą do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych. Ponadto należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez ten Sąd. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.