II OSK 1914/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2224/21 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2224/21 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: PKP S.A.) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 26 sierpnia 2021 r. nr DON.7100.163.2021.WEJ w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 25 maja 2021 r. przeprowadzono z urzędu kontrolę stanu technicznego nieużytkowanego wiaduktu drogowego znajdującego się w km [...] linii kolejowej nr [...] (CMK) w miejscowości S. na działkach nr [...] i [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], będących w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. Decyzją z 24 czerwca 2021 r. znak: WINB-WIK.771.3.8.2021, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) nakazał PKP S.A w terminie do 30 września 2021 r., usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym ww. nieużytkowanego wiaduktu drogowego, poprzez: usunięcie odspojonych fragmentów betonu z dolnej części pomostu i gzymsów w przęśle środkowym oraz zamocowanie w przęśle środkowym na fragmentach dolnej części płyty, wzdłuż połączeń międzybelkowych i na gzymsach, siatki stalowej ocynkowanej (lub z PCV) o oczkach max. 10x10 mm, zabezpieczającej przed spadaniem fragmentów betonu na tory. W wyniku wniesionego odwołania GINB decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr DON.7100.163.2021.WEJ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wiadukt został wybudowany w latach 70 ubiegłego wieku wraz z budową linii kolejowej nr [...] - Centralnej Magistrali Kolejowej, a z uwagi na jego stan techniczny został wyłączony z eksploatacji przez PKP S.A. w 2009 r. Wyłączenie wiaduktu z eksploatacji potwierdzają adnotacje zawarte w protokołach z kontroli okresowych oraz informacja zawarta w protokole z kontroli wiaduktu przeprowadzonej w dniu 25 maja 2021 r. GINB opisał, że wiadukt jest usytuowany na obszarze kolejowym, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1043 ze zm.), dalej: u.t.k. Zdaniem organu II instancji, organ wojewódzki prawidłowo nakazał zabezpieczenie przęsła nad torami kolejowymi, przed spadającymi na tory kawałkami odspojonego betonu, w celu wykluczenia zagrożenia dla ruchu kolejowego. Nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu oraz występujące zagrożenia nie są kwestionowane przez zobowiązaną. Ponadto wiadukt zlokalizowany na obszarze kolejowym nie jest aktualnie elementem drogi publicznej czy wewnętrznej, będącej w zarządzie podmiotów trzecich. Dalej GINB przywołał treść art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r., poz. 146), dalej: u.k.r.p. "PKP" zgodnie którym przesądzono, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 u.k.r.p. "PKP" budynki, inne urządzenia i lokale stają się nieodpłatnie i z mocy prawa własnością PKP. W myśl natomiast art. 15 ust. 2 u.k.r.p. "PKP", z dniem wpisu do rejestru handlowego PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (dalej: PKP PLK S.A.), odrębny podmiot w odniesieniu do PKP S.A., wstępuje w prawa i obowiązki PKP S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, w rozumieniu u.t.k. i na podstawie art. 15 ust. 4 u.k.r.p. "PKP", staje się zarządem kolei, w rozumieniu u.t.k. Liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową w myśl art. 15 ust. 4a u.k.r.p. "PKP", zarządza [...] S.A. z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Zgodnie z art. 15 ust. 4b u.k.r.p. "PKP", wyłączenie, o którym mowa w ust. 4a, nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych. W ocenie GINB przedmiotowy wiadukt nie jest budowlą przeznaczoną do obsługi przewozu osób i rzeczy, natomiast zlokalizowany jest na gruntach wchodzących w skład linii kolejowej. Wiadukt, zlokalizowany nad linią kolejową nr [...] (CMK), lecz nie jest elementem infrastruktury kolejowej i nie jest obiektem inżynieryjnym, o którym mowa w pkt 4 załącznika nr 1 do u.t.k. ponieważ nie tworzy części linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, a także nie jest przeznaczony do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania. Odpowiadając na zarzuty sformułowane w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, że nie jest uzasadnione twierdzenie, że za utrzymanie wyłączonego z eksploatacji wiaduktu, pozostającego bez związku z infrastrukturą kolejową, odpowiedzialny jest zarządca linii kolejowej - [...] S.A. W świetle wskazanych wyżej okoliczności i stanu prawnego oraz treści ksiąg wieczystych i zasady superficies solo cedit przyjąć należało, że, PKP S.A. jest właścicielem wiaduktu. Potwierdza to treść pisma z 23 kwietnia 2021 r. PKP S.A., z którego wynika, że działki: [...] są przedmiotem umowy dzierżawy z [...] S.A. i "są przygotowywane do przekazania aportem". Skargę na decyzję GINB wniosła PKP S.A. zarzucając jej naruszenie art. 7, art., 77 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, a także art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że osią sporu w sprawie niniejszej jest prawidłowe określenie adresata decyzji wydanej na podstawie art. 66 p.b. Sąd I instancji podkreślił, że nakaz wynikający z art. 66 ust 1 pkt 3 p.b. jest kierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, ponieważ to na tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w sposób wskazany w art. 61 pkt 1 i 2 p.b. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że należy uwzględniać unormowanie, według którego leżący w ciągu drogi obiekt inżynierski (wiadukt) powinien być traktowany jako część drogi. Skoro jednak wiadukt w sprawie niniejszej nie stanowi elementu drogi, to nakaz nie może być skierowany do podmiotu odpowiedzialnego za stan drogi. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że do kolejowych obiektów inżynieryjnych zalicza się wiadukty, tak jak również mosty, przepusty i inne konstrukcje mostowe. Kluczowe jest jednakże to, że przyjęta definicja infrastruktury kolejowej (art. 2 pkt 1 w zw. z pkt 4 załącznika nr 1 u.t.k.) za warunek włączenia określonej budowli w zakres tego pojęcia uznaje usytuowanie go na obszarze kolejowym, a przy tym przeznaczenie, które powinno odnosić się do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury. Podobnie definicja obszaru kolejowego w znaczeniu ujętym w art. 2 pkt 8 u.t.k. kładzie nacisk na to, by znajdujące się na określonej powierzchni gruntu budowle i inne obiekty były przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.t.k., infrastrukturę kolejową stanowią elementy określone w załączniku nr 1 do ustawy, a więc m.in. obiekty inżynieryjne: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp (pkt 4 wspomnianego załącznika zawierający wykaz elementów infrastruktury kolejowej). Mając n względzie treść art. 34 ust. 1 u.k.r.p. "PKP" Sąd podzielił przyjęte przez GINB stanowisko, że PKP S.A. jest właścicielem spornego wiaduktu, co wynika z przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego działki, na której jest on położony. Podzielił także pogląd, że przedmiotowy wiadukt nie jest budowlą przeznaczoną do obsługi przewozu osób i rzeczy, natomiast zlokalizowany jest na gruntach wchodzących w skład linii kolejowej. Przedmiotowy wiadukt nie jest elementem infrastruktury kolejowej i nie jest obiektem inżynieryjnym, o którym mowa w pkt 4 załącznika nr 1 do u.t.k. ponieważ nie tworzy części linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, a także nie jest przeznaczony do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania. Z przytoczonych względów Sąd wojewódzki uznał, wbrew twierdzeniom skarżącej, że adresatem decyzji nie może być także zarządca linii kolejowej - [...] S.A., bowiem zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.t.k., do zadań zarządcy infrastruktury, należy m. in. utrzymanie infrastruktury kolejowej przez prowadzenie prac mających na celu utrzymanie stanu i zdolności istniejącej infrastruktury kolejowej do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, w tym nadzór nad funkcjonowaniem urządzeń sterowania ruchem kolejowym i przytorowych urządzeń kontroli bezpiecznej jazdy pociągów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP S.A. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie braku dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia statusu prawnego obiektu budowlanego oraz tytułu prawnego do tegoż obiektu budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, jako właściciel obiektu budowlanego. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji ŚWINB. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie w sprawie rozprawy. Ponadto wniosła o wstrzymanie w całości wykonania decyzji ŚWINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z nakazem, którego celem jest jak najszybsze usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego nieużytkowanego wiaduktu drogowego (art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.). Utrzymanie zaś obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym należy do obowiązków jego właściciela lub zarządcy. Kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust. 1 p.b. powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem regulacji nakładającej określone obowiązki jest doprowadzenie do wykonania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Tylko podmiot, który posiada określone prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego obowiązku, może być adresatem takiej decyzji. Skoro organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązki z art. 66 ust. 1 p.b. z uwzględnieniem właściciela lub zarządcy nieruchomości, o których mowa w art. 61 p.b., to należy przyjąć, że jest on uprawniony do wyboru podmiotu wg swego uznania. Decyzja oparta na treści art. 66 p.b. nie przesądza, kogo będą w ostatecznym rozliczeniu obciążały koszty doprowadzenia obiektu do należytego stanu (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1413/09, LEX nr 1613241 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1203/07, opublikowano: www.nsa.gov.pl). W tej zaś sprawie doszło do niewadliwego nałożenia obowiązku na właściciela wiaduktu, którym jest PKP S.A. w Warszawie. Na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r. poz. 146 ze zm., dalej: u.k.r.p."PKP") grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP – co ma miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast na mocy art. 34 ust. 3 tej ustawy budynki i inne urządzenia i lokale stają się nieodpłatnie i z mocy prawa własnością PKP. Nie ulega wątpliwości, że wiadukt został wybudowany w latach 70-tych ubiegłego wieku, na obszarze kolejowym, a z uwagi na jego zły stan techniczny został wyłączony z eksploatacji przez PKP S.A. w 2009 r., który to fakt potwierdzają protokoły z kontroli okresowych oraz informacja zawarta w protokole kontroli wiaduktu z dnia 25 maja 2021 r. Z tego względu przestał być też elementem infrastruktury drogowej i obowiązek jego utrzymanie w należytym stanie technicznym nie spoczywał już na zarządcy drogi. Stąd też nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego nie mógł być skierowany do zarządcy drogi. Nie znajduje uzasadnienia także argumentacja skargi wskazująca jako adresata zaskarżonej decyzji [...] S.A. Zgodnie z art. 15 ust. 4a i 4b u.k.r.p."PKP" - [...] zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Wyłączenie, o którym mowa w ust. 4a, nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1043 ze zm.) do zadań zarządcy infrastruktury należy: wykonywanie funkcji podstawowych (pkt. 1 lit. e), utrzymanie infrastruktury kolejowej (pkt 2), zarządzanie nieruchomościami będącymi elementem infrastruktury kolejowej (pkt 3). Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym w związku z pkt 4 Załącznika nr 1 do tej ustawy (Wykaz elementów infrastruktury kolejowej), w skład infrastruktury kolejowej wchodzą (pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania), obiekty inżynieryjne: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp. W realiach tej konkretnej sprawy przyjęto, że nie można zakwalifikować spornego wiaduktu jako elementu infrastruktury kolejowej, o którym mowa w pkt 4 Załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym. Wiadukt ten nie stanowi części linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, nie jest przeznaczony do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania. Wiadukt ten jest pozostałością dawnej infrastruktury drogowej, nie funkcjonuje od dłuższego czasu, gdyż został wyłączony z użytku przez właściciela tj. PKP S.A. Należy podkreślić, iż strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stwierdzenia, że wiadukt będący przedmiotem postępowania, nie stanowi elementu infrastruktury kolejowej, gdyż nie jest częścią linii kolejowej. W konsekwencji niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. k.p.a. bowiem organy nadzoru budowlanego zebrały niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, poddając go następnie ocenie, która nie nosi cech dowolności. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.