II OSK 1909/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z.o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1580/23 w sprawie ze skargi D. sp. z.o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dnia 9 października 2023 r. nr 777/2023 znak: WOB.7722.69.2023.AJAN w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1580/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. sp. z.o.o. z siedzibą w M., dalej: "skarżąca", na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej: "MWINB", z dnia 9 października 2023 r. nr 777/2023 znak: WOB.7722.69.2023.AJAN, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. sp. z.o.o. w M. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowania przejawiające się w uznaniu, że Skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jest on inwestorem w rozumieniu właściwych przepisów w związku z wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej, skarżąca kasacyjnie będzie zobowiązana do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez nią wydatków finansowych, przez co posiada ona interes prawny w dążeniu do uchylenia decyzji wydanych przez organy w ramach niniejszej sprawy; 2. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. tj.: a) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji (we wszystkich zarzutach kasacji powinno być: "postanowienia"), pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; b) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; c) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; d) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) oraz 6) P.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której Sąd I Instancji uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organów I oraz II Instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, w każdym przypadku zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Najpierw doprecyzować trzeba, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr 70/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które zostało skierowane do inwestora tych robót D. sp. z.o.o. z siedzibą w M. Postanowienie to zostało doręczone także M.P., jako stronie postępowania, współwłaścicielowi jednej z działek na których posadowiony jest samowolnie wybudowany obiekt objęty postępowaniem tj. działki nr [...]. Spóźnione zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2023 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła zarówno D. sp. z.o.o. jak i M.P. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał dwa rozstrzygnięcia dotyczące przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, osobno dla każdej ze stron postępowania: M.P. i spółki D. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał postanowienie nr 775/2023 z dnia 9 października 2023 r., którym odmówił skarżącej spółce przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 70/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. W sprawie tej został wydany wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1583/23, oddalający skargę D. sp. z o.o. Natomiast rozpatrywana obecnie skarga dotyczy postanowienia nr 777/2023 Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 października 2023 r., o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia M.P. Przedmiotem niniejszej sprawy jest więc kontrola legalności postanowienia odmawiającego M.P. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Od razu stwierdzić należy, że skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia nr 777/2023 Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 października 2023 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia przez M.P. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi. W ocenie NSA, pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 P.p.s.a. należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się K.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II; por. postanowienie NSA z 27 września 2019 r., II GSK 972/19; wyrok NSA z 31 marca 2022 r., II GSK 41/22). W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienia NSA: z 26 marca 2013 r., I GSK 290/13; z 31 sierpnia 2011 r., II OSK 1609/11; z 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/11; z 15 kwietnia 2010 r., II FSK 126/10; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 478/12). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122–123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Podmiot skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na brak interesu prawnego Spółki w zaskarżeniu postanowienia WINB nr 777/2023. Jak powyżej wskazano, Spółka także wniosła zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 70/2023. Jej interesu prawnego dotyczy więc postanowienie WINB nr 775/2023, którym odmówiono Spółce przywrócenia terminu. Okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia zostały rozpatrzone wobec skarżącej Spółki indywidualnie w związku z jej sytuacją prawną (sprawa o sygn. akt II SA/Kr 1583/23). Wobec powyższego, brak jest podstaw do przyznania, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej i faktycznej M.P. Szczególnie w sytuacji, gdy zarówno skarżący M.P., jak i Spółka skorzystali ze środków zaskarżenia tego samego postanowienia PINB nr 70/2023. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka – jako inwestor – ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania inwestorowi prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu, to nie posiada on interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia WINB wydanego wobec M.P. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji. Nie można też podzielić argumentu strony, że WSA w Krakowie powinien zastosować art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 P.p.s.a. i odrzucić skargę "zwykłą". Artykuł 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., a nie postanowień, o których mowa w pkt 2 tego przepisu. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Konkludując, nieuprawnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 P.p.s.a. Z tych powodów skarga kasacyjna Spółki podlegała oddaleniu, a przedstawiona powyżej ocena ma przesądzające znaczenie dla niezasadności także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych przez skarżącą. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.