II OSK 1909/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 322/23 w sprawie ze skargi D. B. i J. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2023 r. nr 38/2023, WOB.7721.361.2019.AJAN w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 322/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. B. i J. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 23 stycznia 2023 r., nr 38/2023, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 27 czerwca 2019 r., znak PINB-I-5160.136.19.14 i nałożono na skarżących obowiązek sporządzenia i dostarczenia do 30 września 2023 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych przy realizacji budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości G., gmina M. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. B. i J. B. zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania skarżących, w sytuacji gdy dysponują oni wieloma istotnymi informacjami mogącymi przyczynić się do rzetelnego wyjaśnienia sprawy, w tym informacjami w zakresie przebiegu robót budowlanych, miejsca posadowienia obiektu, charakterystycznych parametrów obiektu, a także ukształtowania terenu i sposobu zagospodarowania terenu wokół obiektu; 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 i art. 15 K.p.a. przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi, pomimo że na skutek zlecenia przez organ drugiej instancji organowi pierwszej instancji wykonania oględzin, a następnie oparcia rozstrzygnięcia przez Wojewódzkiego Inspektora również na dowodzie ze wskazanych oględzin, doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Dowód z prawidłowo wykonanych oględzin wpływa bowiem bezpośrednio na treść orzeczenia organu pierwszej instancji, natomiast przeprowadzenie tego dowodu dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy dowód taki nie był przeprowadzany, uniemożliwia skarżącym kwestionowanie prawidłowości wykonania i wyników oględzin w toku postępowania administracyjnego, a więc kwestionowanie dowodu o charakterze kluczowym i podstawowym dla sprawy w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono istotnych okoliczności, a mianowicie: a. nie ustalono dokładnych parametrów wykonanego budynku (w szczególności wewnętrznych parametrów budynku) i otaczającego budynek terenu, i uznano za prawidłowe i wystarczające: protokół kontroli z 28 maja 2019 r. i protokół oględzin z 28 listopada 2022 r. (zawierające przybliżone pomiary lub w ogóle ich niezawierające), a także inne dokumenty zgromadzone w sprawie, a następnie oparto rozstrzygnięcie na ustaleniach wynikających z tej dokumentacji, w sytuacji gdy brak dokładnych oględzin i pomiarów inwestycji uniemożliwia ocenę, czy miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowanego; b. nie zbadano i nie ustalono w toku postępowania administracyjnego, jaki wpływ na zagospodarowanie terenu inwestycji miały osuwiskowy charakter terenu, na którym przebiega inwestycja, a także powódź, która nawiedziła okoliczne tereny około 2010 r., w sytuacji gdy czynniki środowiskowe, o których organ posiada wiedzę, mogły mieć istotny wpływ na inwestycję i na ukształtowanie terenu na działce; c. pominięto, że projekt budowlany przewidywał, iż inwestycja wymaga prac ziemnych związanych z wyrównaniem terenu pod powierzchnie utwardzone i dojazd, w związku z czym w tym zakresie nie można zarzucać skarżącym odmiennej niwelacji terenu, nie wyjaśniając na czym ta odmienna niwelacja terenu miałaby polegać; – co wszystko w konsekwencji doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych przez organ polegających na przyjęciu, że skarżący odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego; 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80, art. 107 K.p.a. w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym dokonano błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że skarżący odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmienili liczbę kondygnacji, w sytuacji gdy o tym, czy dana płaszczyzna pozioma może być uznana za kondygnację, decydują konkretne wartości i okoliczności. Skarżący zauważyli, że ustalenia w niniejszej sprawie zostały ograniczone do ogólnego porównania pierwotnego projektu budowlanego i protokołu kontroli budynku faktycznie wykonanego; 5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7b K.p.a. przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi, pomimo że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności; 6. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym za stronę postępowania została niezasadnie uznana B. F. (właścicielka działki nr [...] w miejscowości G.), gdyż zdaniem organów dokonanie przez skarżących odmiennej niwelacji terenu mogło doprowadzić do zalegania koron utwardzonych skarp poza teren działki skarżących. Tymczasem skarżący nie dokonali odmiennej niwelacji terenu, wykonali inwestycję w dużej odległości od granic działki sąsiedniej, natomiast opisane zmiany są konsekwencją osuwiskowego charakteru terenu i powodzi, która nawiedziła okoliczne tereny około 2010 r. i nie były związane z obecną inwestycją. Wskazując na powyższe D. B. i J. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zarazem skarżący wystąpili o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wnieśli także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w treści skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznanie skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wprowadzającą. Otóż przedmiotem zaskarżenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Krakowie była reformatoryjna decyzja Wojewódzkiego Inspektora (rozstrzygająca sprawę co do istoty) o nałożeniu na skarżących obowiązku sporządzenia i dostarczenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości G., gmina M. . Decyzję tę wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (z uwagi na datę wszczęcia postępowania należy uwzględnić brzmienie tego przepisu opublikowane w tekście jednolitym Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b."; zob. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, Dz. U. 2020 r. poz. 471). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy ustalone zostanie, że doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. O tym, jak należy rozumieć istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowi art. 36a ust. 5 P.b., z tym że należy uwzględnić, iż zgodnie z art. 28 wskazanej wyżej nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. do postępowań wszczętych i niezakończonych stosuje się wymieniony art. 36a ust. 5 P.b. w brzmieniu nadanym tą nowelizacją. Oznacza to, że oceniając, czy doszło w niniejszej sprawie do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego należało zweryfikować, czy w odniesieniu do inwestycji D. B. i J. B. nastąpiły zmiany między innymi w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, bądź 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji. Wymienione art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 P.b. stanowiły podstawę prawną decyzji Wojewódzkiego Inspektora i przez pryzmat tych regulacji, przywołanych zresztą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził kontrolę legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zabrakło zarzutów naruszenia tych przepisów. W takiej sytuacji należy przyjąć, że kwalifikacja odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w przypadku inwestycji budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], powinna być oceniana wprost w oparciu o art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 P.b., w ich literalnym brzmieniu odniesionym do okoliczności sprawy, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i co nie zostało przez skarżących w skardze kasacyjnej podważone. Przechodząc dalej należy zwrócić uwagę, że pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest stopniowalne w zależności od ilości stwierdzonych odstępstw. Dojdzie do niego już w przypadku wystąpienia choćby jednego z odstępstw wymienionych w art. 36a ust. 5 P.b. Jeżeli natomiast inwestor nie uzyskał w takiej sytuacji uprzednio decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 P.b.), ziszczą się przesłanki do wdrożenia procedury z art. 50-51 P.b., która inicjowana jest wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych (zob. art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), a przed upływem 2 miesięcy organ nadzoru budowlanego orzeka w drodze decyzji. W opisanej sytuacji będzie to decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., taka, jaka jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Zgodnie z zaaprobowanymi i zresztą dokładnie przeanalizowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustaleniami organów, w przypadku inwestycji D. B. i J. B. miało dojść do odstępstwa w zakresie projektu zagospodarowania działki, co wyrażało się w zmienionym jej ukształtowaniu i to w sposób wykraczający poza granice terenu inwestora (na działkę nr [...]). Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów i weryfikując je doszedł do przekonania, że doszło również do zmiany liczby kondygnacji w budynku realizowanym przez skarżących, który pierwotnie miał być budynkiem z nieużytkowym poddaszem, a tymczasem zrealizowano budynek posiadający dwie kondygnacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie miał też wątpliwości, że miało miejsce zwiększenie wysokości budynku powyżej 2%, a aby to stwierdzić, nie są potrzebne szczegółowe wyliczenia. Sąd pierwszej instancji zauważył wreszcie, że do budynku dobudowana została dodatkowa część o ponad 4 m szerokości, co powoduje zwiększenie parametru szerokości budynku znacząco ponad "dopuszczalne" (czyli nieistotne) 2%. Skarga kasacyjna skoncentrowana jest na zarzutach naruszenia przepisów administracyjnego postępowania wyjaśniającego, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. (czyli oddalając skargę), miał nie zidentyfikować po stronie organów. W ocenie skarżących stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. powinni być oni w toku postepowania przesłuchani, gdyż dysponują "wieloma istotnymi informacjami mogącymi przyczynić się do rzetelnego wyjaśnienia sprawy". Skarżący w tym kontekście kwestionują też sposób działania Wojewódzkiego Inspektora, który bazował na ustaleniach z oględzin zleconych organowi pierwszej instancji, a dowód ten wykorzystano bezpośrednio jako podstawę wydania decyzji drugoinstancyjnej, naruszając art. 15 i art. 136 § 1 K.p.a. Odrębnie w skardze kasacyjnej przedstawiono zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. w tym także w związku z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący starają się w kontekście tych zarzutów podważać ustalenia stanu faktycznego, aprobowane przez Sąd pierwszej instancji, wskazując, że ustalenia te nie są wystarczające, lub są niedostatecznie precyzyjne, aby wyprowadzić wniosek o zaistnieniu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przepisów postępowania administracyjnego nie są usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji na wielu stronach uzasadnienia wyroku (s. 5-8) szczegółowo, z powołaniem na przepisy prawa, dowody i to wskazane precyzyjnie wedle kart akt administracyjnych, a także uzupełniając wywód o dodatkowe własne obliczenia, w sposób przekonujący wykazał, że doszło w sprawie do istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki, zmiany liczby kondygnacji w budynku, w zakresie jego wysokości oraz szerokości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywody skarżących zawarte w skardze kasacyjnej są nieprzekonujące. Budynek pierwotnie w zatwierdzonym projekcie miał być budynkiem parterowym z nieużytkowym poddaszem, natomiast z protokołu oględzin, zresztą uzupełnionego fotografiami, wynika jednoznacznie, że budynek posiada I piętro nad kondygnacją parteru, a jego wysokość różni się od wysokości budynku pierwotnie zaprojektowanego. Tak samo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał się na zebrany materiał dowodowy, uprawdopodabniając, że w sprawie doszło do zmiany ukształtowania działki, co także świadczy o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, zwłaszcza, że ze względu na miejsce lokalizacji skarpy, przyjęte rozwiązanie oddziałuje na działkę sąsiednią. Naczelny Sąd Administracyjny zarazem zaznacza, że choć przyjmuje do wiadomość wszystkie przedstawione w skardze kasacyjnej zastrzeżenia dotyczące sposobu przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego, to doszedł do przekonania, że skarżący nie zdołali skutecznie obalić tezy o zaistnieniu w toku realizacji ich inwestycji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Otóż skarżący nie zakwestionowali zmiany przynajmniej jednego charakterystycznego parametru budynku, jakim jest jego szerokość. Sąd pierwszej instancji na stronie 8 uzasadnienia wyroku, powołując się precyzyjnie na zebraną dokumentację projektową i wyniki oględzin, a do tego popierając to własnymi obliczeniami, wykazał, że doszło do zmiany szerokości obiektu budowlanego w warunkach naruszenia art. 36 ust. 5 pkt 2 lit. b P.b. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że już samo to jest wystarczającą podstawą do wdrożenia procedury naprawczej i wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W takich okolicznościach nie ma więc potrzeby szczegółowego badania, czy to przyczyn zmian w ukształtowaniu terenu działki, czy to dokładnych danych dotyczących charakterystyki kondygnacji budynku i jego wysokości. Nie ulega bowiem wątpliwości – i nie zostało to zakwestionowane w skardze kasacyjnej – że wybudowany przez skarżących budynek w jednym przynajmniej aspekcie (szerokości, jako parametru charakterystycznego) z całą pewnością został zrealizowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec tego skarżący zasadnie zostali zobowiązani do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za usprawiedliwione zarzutów dotyczących sposobu prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Nie naruszono w szczególności zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) przez przeprowadzenie dowodu z oględzin na zasadzie art. 136 § 1 K.p.a. Przeprowadzone tak oględziny, jak trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, precyzowały ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji i nie przedstawiały sprawy w innym świetle. Skądinąd w skardze kasacyjnej, kwestionując zasadność przeprowadzenia przed Wojewódzkim Inspektorem dowodu w trybie art. 136 § 1 K.p.a., nie wykazano, w jaki realnie sposób mogło to wpłynąć na wynik sprawy – zwłaszcza w kontekście odnotowanej wyżej i niezakwestionowanej okoliczności, że budynek ma finalnie znacznie inną szerokość, aniżeli w pierwotnym projekcie. Bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7b K.p.a. (w zw. z art. 151 P.p.s.a.) poprzez naruszenie zasady proporcjonalności. Na zasadę wyrażoną w tym przepisie nie można się zasadniczo powoływać w celu uchylenia się od normalnych skutków naruszenia porządku prawnego, a w każdym razie nie sposób tego czynić w okolicznościach niniejszej sprawy. D. B. i J. B. wybudowali budynek w sposób obiektywnie dotknięty istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Modyfikacje w zakresie charakterystyki budynku w odniesieniu do szerokości, ale też całej jego bryły, zwłaszcza w zakresie ukształtowania kondygnacji, nie mogą być postrzegane jako "błahe". W takim z kolei kontekście wymaganie sporządzenia i przedstawienia projektu budowalnego zamiennego, co wszakże służy także zapewnieniu obiektywnego porządku prawnego, nie jest nałożeniem obowiązku, który mógłby być oceniony jako nieproporcjonalny. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Fakt, że w sprawie uznano B. F. za stronę postępowania nie wpływa w najmniejszym stopniu na wydaną decyzję i nie czyni tej decyzji wadliwą. Kwestia, czy wymienionej osobie przysługuje status strony mogłaby być ewentualnie podniesiona przez skarżących, gdyby właścicielka działki sąsiedniej skorzystała ze środków zaskarżenia. Natomiast w porządku procesowym sprawy zawiadomienie B. F. nie jest kwestią istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.