II OSK 1905/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. i T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2442/23 w sprawie ze skargi W. G. i T. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr 1313/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. odstępuje od zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2024 r., VII SA/Wa 2442/23, oddalił skargę W. G. i T. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 4 sierpnia 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (dalej PINB) prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku magazynowego na działce nr [...] obręb [...] w miejscowości M., gmina M. – z uwagi na wydanie w trybie wznowienia postępowania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę i odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę na realizację ww. obiektu. W toku tego postępowania PINB postanowieniem z 13 czerwca 2023 r., na podstawie art. 101 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2023.682 ze zm.; dalej p.b.), zawiesił z urzędu ww. postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w Pruszkowie w sprawie z wniosku H. G. dotyczącego zniesienia współwłasności dla nieruchomości położonej w gminie M. w miejscowości M., działka nr [...], obręb [...], M. przy ul. [...], księga wieczysta [...] oraz zobowiązał T. G. do przedłożenia rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w Pruszkowie dotyczącego powyższej sprawy, niezwłocznie po jego uprawomocnieniu, nie później niż 3 miesiące od uprawomocnienia. Zaskarżonym postanowieniem WINB, po rozpatrzeniu zażalenia H. G., na podstawie 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., uchylił w całości postanowienie PINB z 13 czerwca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem W. G. i T. G. złożyli skargę do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podał, że przed wydaniem rozstrzygnięcia opartego na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne było ustalenie związku między wskazanym postępowaniem toczącym się przed sądem powszechnym a postępowaniem PINB, tj. czy wynik postępowania w sprawie zniesienia współwłasności działki nr [...] ma bezpośredni wpływ na postępowanie administracyjne w sprawie budynku magazynowego znajdującego się na działce nr [...], a zatem czy brak rozstrzygnięcia tego pierwszego uniemożliwia podjęcie decyzji we wskazanej sprawie administracyjnej. WSA stwierdził, że na to wskazał PINB, ale jak słusznie wywiódł WINB, stanowisko to nie znajduje odzwierciedlania w przepisach prawa (i aktualnym orzecznictwie). W konsekwencji, w opinii Sądu, zasadnie podniósł organ II instancji, że PINB nie wykazał, by przywołana sprawa cywilna uniemożliwiała mu kontynuowanie postępowania administracyjnego w ww. sprawie i następnie jej rozpatrzenie. W ocenie WSA, powołana przez skarżących sprawa cywilna nie tamuje rozstrzygania w prowadzonej przez PINB sprawie, w której to organ orzekający obowiązany jest uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli W. G. i T. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania sprawy co do istoty, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo błędnego uchylenia w całości przez WINB postanowieniem z 4 sierpnia 2023 r. postanowienia PINB z 13 czerwca 2023 r., z uwagi na brak podstaw do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku magazynowego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości M., gm. M., w sytuacji gdy toczące się przed Sądem Rejonowym w Pruszkowie, sygn. I Ns 159/20, postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w miejscowości M., gm. M., pow. pruszkowski, woj. mazowieckie, obręb [...], składającej się z działek nr [...], stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie może mieć istotny wpływ na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku magazynowego, zlokalizowanego na działce nr [...], w miejscowości M., bowiem konsekwencją zapadłego w postępowaniu o zniesienie współwłasności orzeczenia może okazać się samodzielna legitymacja skarżącego T. G. do dysponowania nieruchomością gruntową na cele budowlane; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, że WINB wyczerpująco zebrał i ocenił materiał dowodowy pozwalający na ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej, w konsekwencji czego prawidłowo ustalił, że rozstrzygnięcie sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości toczącej się przed Sądem Rejonowym w Pruszkowie pod sygn. I Ns 159/20, której przedmiotem jest m.in. działka gruntu nr [...], położona w miejscowości M., nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie może mieć istotny wpływ na postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy budynku magazynowego, zlokalizowanego na działce nr [...], a co za tym idzie słusznie uchylił w całości postanowienie PINB z 13 czerwca 2023 r., podczas gdy wszechstronna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego winna doprowadzić do stwierdzenia, że przedmiotowe postępowanie cywilne w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości, które toczy się już od 17 lutego 2020 r., a więc przed wydaniem zaskarżonego postanowienia WINB, stanowi kwestię prejudycjalną dla postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, że konsekwencją zapadłego w postępowaniu o zniesienie współwłasności orzeczenia może okazać się samodzielna legitymacja skarżącego T. G. do dysponowania nieruchomością gruntową na cele budowlane, bowiem H. G. nie jest zainteresowania otrzymaniem działki nr [...], na której to posadowiony jest przedmiotowy budynek magazynowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy rozstrzygnięcie sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości toczące się przed Sądem Rejonowym w Pruszkowie pod sygn. I Ns 159/20, której przedmiotem jest m.in. działka gruntu nr [...], położona w miejscowości M., stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie może mieć istotny wpływ na postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy budynku magazynowego, zlokalizowanego na działce nr [...]. Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczy się w sprawie budowy budynku magazynowego na działce nr [...]. T. G. posiadał ostateczne pozwolenie na budowę tego budynku, jednak zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego wskutek wznowienia postępowania, w którym ustalono, że współwłaścicielka nieruchomości, na której budynek ten wybudowano, nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie tego pozwolenia na budowę. Mając na uwadze, że współwłaścicielka ta nie wyrażała zgody na tę budowę, uznano, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i z tego powodu powyższe pozwolenie na budowę uchylono i odmówiono jego udzielenia. Ubiegając się o uzyskanie pozwolenia na budowę T. G. – w odniesieniu do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane – powołał się na udzieloną mu przez jego ojca – W. G., współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości – zgodę na dysponowanie na cele budowlane działką nr [...]. W realiach tej konkretnej sprawy tocząca się przed Sądem Rejonowym w Pruszkowie sprawa o zniesienie współwłasności nieruchomości (m.in. działki nr [...]) niewątpliwie ma wpływ na wynik przedmiotowej sprawy administracyjnej. Skoro bowiem współwłaścicielka nieruchomości, na której budynek wybudowano, nie wyraża zgody na jego budowę, to inwestor nie ma możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem i w konsekwencji budynek ten podlegać będzie rozbiórce. Jeżeli jednak w wyniku zniesienia współwłasności nieruchomości inwestor (jego ojciec) będzie jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to możliwe będzie doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem i w konsekwencji budynek ten nie będzie musiał ulec rozbiórce. Tocząca się przed Sądem Rejonowym w Pruszkowie sprawa o zniesienie współwłasności nieruchomości (m.in. działki nr [...]) w tych konkretnych okolicznościach ma więc wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, bo od niej zależy, czy będzie możliwe doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, czy będzie on musiał ulec rozbiórce. Nie negując, że – co do zasady – załatwienie sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości nie jest warunkiem koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznego pozwolenia na budowę, bo może ona zostać załatwiona bez wcześniejszego zniesienia współwłasności nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt budowlany objęty postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, to jednak – w realiach tej konkretnej sprawy, wobec braku możliwości doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem w obecnej sytuacji prawnej i faktycznej – będzie on podlegał rozbiórce. W niniejszej sprawie od zniesienia współwłasności nie zależy sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Niemniej jednak jest to kwestia dotycząca istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, mająca bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym (wyrok NSA z 28 października 2025 r., II GSK1056/22, LEX nr 3945093). W realiach przedmiotowej sprawy jej wynik uzależniony jest od cywilnoprawnej kwestii, czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. W okolicznościach tej sprawy jej rozstrzygnięcie przed zakończeniem sprawy cywilnej w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości, wymagałoby od organu administracyjnego rozstrzygnięcia kwestii cywilnoprawnej, która nie należy do jego kompetencji. Za posiadające w tych okolicznościach usprawiedliwione podstawy prawne uznać należy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Organ odwoławczy bowiem wydając zaskarżone postanowienie nie rozważył należycie na podstawie całokształtu materiału dowodowego specyficznej sytuacji prawnej i faktycznej zachodzącej w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji nietrafnie uznał postanowienie organu I instancji za wadliwe i niesłusznie zastosował art. 138 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Specyfiki tej sprawy nie dostrzegł również Sąd I instancji, akceptując zaskarżone postanowienie i oddalając skargę. Nadmienić w tym miejscu wypada, że oczekiwanie na uprzednie prawomocne zakończenie postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w Pruszkowie w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości, w tym działki nr [...], nie jest działaniem na korzyść skarżącego kasacyjnie inwestora, lecz na korzyść prawidłowego zakończenia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Nie można bowiem wykluczyć, że po zniesieniu współwłasności nieruchomości działka nr [...] stanowić będzie wyłączną własność osoby, która nie wyrazi zgody na udzielenie inwestorowi prawa do dysponowania tą działką na cele budowlane. Jak już wyżej podkreślono, kwestia własności nieruchomości jest zagadnieniem cywilnoprawnym, rozstrzyganym przez sądy powszechne, a nie przez organy administracyjne. Zauważyć wypada, że omawiany spór cywilnoprawny zawisł już wcześniej i gdyby nie oczekiwać na jego rozstrzygnięcie przez właściwy do tego sąd powszechny, organ nadzoru budowlanego musiałby w postępowaniu naprawczym sam rozstrzygnąć kwestie cywilnoprawne, chociaż nie należy to do jego kompetencji. Dlatego też – w realiach tej konkretnej sprawy – zastosowanie przez PINB art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie naruszało prawa. Mając na względzie powyższe i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjne na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 206 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania w całości, bowiem skoro – co do zasady – od zagadnienia wstępnego zależy sama możliwość rozpatrzenia sprawy, nie zaś wyłącznie sposób jej rozpatrzenia, a jedynie z uwagi na specyficzne okoliczności zachodzące w tej sprawie należało uznać, że w tych konkretnych realiach zawieszenie postępowania przez PINB nie naruszało prawa, w niniejszej sprawie zastosowanie winna mieć ogólna zasada z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.