II OSK 1905/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 129/23 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 grudnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.210.2022.ZS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 129/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A.B., dalej także: "skarżący", uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, dalej także: "ŚWINB" lub "organ" z 15 grudnia 2022 r., nr WINB-WOA.7721.210.2022.ZS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.B.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. i art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie w realiach faktycznych niniejszej sprawy, polegające na zbyt łagodnej ocenie przez Sąd I instancji stopnia naruszeń prawa, jakich dopuściły się organy administracji publicznej I i II instancji, które w stosunku do robót budowlanych zakończonych wiele lat temu (ok. 10-ciu) nałożyły obowiązek ich rozbiórki na inwestora, który w dodatku nie dysponował na moment wydania decyzji organu II instancji jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, a nadto chorego psychicznie, który w wykonaniu nakazu rozbiórki (czując się do niego zobowiązanym na podstawie rażąco naruszającej prawo decyzji organu nadzoru budowlanego) mógłby popaść w daleko idący konflikt z właścicielem nieruchomości, który od dłuższego już czasu w licznej korespondencji informował organy nadzoru budowlanego, że nie będzie tolerował jakiegokolwiek wejścia na teren nieruchomości przez zobowiązanego z uwagi na jego stan choroby psychicznej. W oparciu o tak sformułowany zarzut, wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku jak i unieważnienie decyzji zarówno I jak i II instancji; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego; 3. wyznaczenie rozprawy w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Zarzut kasacji nie jest zasadny. Przed dalszymi uwagami przypomnieć trzeba, że zaskarżonym wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję PINB dla Miasta Rybnika z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr 39/22, nakazującą skarżącemu A.B. rozbiórkę obiektu budowlanego. Zdaniem wnoszącej kasację S.B. należało natomiast zastosować art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. i art. 52 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przy czym ze względu na art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych w zmienianej ustawie Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja nakazująca rozbiórkę została skierowana do skarżącego A.B. jako inwestora, stosownie do treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, który na dzień wydania decyzji organu I instancji tj. 25 kwietnia 2022 r. pozostawał użytkownikiem. Była małżonka skarżącego E.B. nie była inwestorem zabudowań będących przedmiotem kontroli . Jednak na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. 15 grudnia 2022 r., nieruchomość nie była obciążona ograniczonym prawem rzeczowym. Kwestia ta nie została wyjaśniona. Organ odwoławczy konsekwentnie wskazywał natomiast, także na etapie składania odpowiedzi na skargę z dnia 20 stycznia 2023 r., że skarżącemu przysługuje prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości ujawnione w księdze wieczystej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe ma szczególne znaczenie w kontekście ewentualnej wykonalności decyzji. Waga zagadnienia dotyczy bowiem tego, na kogo powinien zostać nałożony obowiązek dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Przy wydawaniu tego rodzaju decyzji konieczne pozostaje uwzględnienie celu, jakiemu ma służyć postępowanie legalizacyjne, tj. usunięciu stanu niezgodnego z prawem. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zatem determinowany możliwością ich legalnego wykonania. WSA w Gliwicach zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powyższe zagadnienie poddawane jest analizie zarówno w aspekcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz utraty przez inwestora tytułu prawnego do obiektu budowlanego skutkującej brakiem możliwości nałożenia na niego tego obowiązku, ze względu na niewykonalność decyzji (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07, z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 577/11, z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 704/15, z dnia 25 września 2019 r. sygn. II OSK 2247/18), jak również zasadności skierowania nakazu rozbiórki w pewnych okolicznościach do inwestora który nie jest właścicielem nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1234/08, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1530/19, z dnia 6 maja 2016 r. sygn. II OSK 2100/14, z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. II OSK 2266/21). Sąd pierwszej instancji przytoczył następnie wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 2021 r. sygn. II OSK 2797/18, według której, art. 52 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego. Następnie Sąd stwierdził, że kontrola sądowoadministracyjna rozpoznawanej sprawy doprowadziła do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stało się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ administracji dokona wyczerpujących ustaleń w zakresie ustalenia adresata decyzji oraz wyczerpująco uzasadni dokonany wybór w odniesieniu do wykonalności decyzji w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Jednocześnie wyjaśnił, że nie wskazuje rozstrzygnięcia. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem całkowicie pominięto wynikającą z księgi wieczystej utratę przez skarżącego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem nie dokonano także oceny wpływu tej zmiany na wykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozważenia wymaga zatem zagadnienie podnoszonego w kasacji naruszenia prawa, w zakresie zastosowania art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji PINB nr 33/22 nakazującej rozbiórkę: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Przypomnieć bowiem należy, że w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, naruszenie polegało na skierowaniu nakazu do skarżącego A.B. jako osoby niebędącej właścicielem nieruchomości, która nie ma realnej możliwości wykonania nakazu. W związku z tak opisanym naruszeniem powołała przepisy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. i art. 52 Prawa budowlanego. Zauważyć jednak trzeba, że kwestia wyboru adresata, w sytuacji gdy inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, a co za tym idzie do obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce, była, w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020 r., przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. W związku z tym zwrócić warto uwagę na to, że co do zasady, rozbieżności w orzecznictwie, będące rezultatem błędnej wykładni prawa, nie mogą być traktowane jako rażące naruszenia prawa (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 875; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2020, art. 156 III. Przesłanki stwierdzenia nieważności. Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności. A. Uwagi ogólne – pkt 2. C. Rażące naruszenie prawa – pkt 9). Przyjęcie jednej z dwóch funkcjonujących koncepcji w zakresie kolejności wyboru adresata decyzji, tzn. skierowanie decyzji do inwestora lub do osoby legitymującej się tytułem prawnorzeczowym, w takiej sytuacji faktyczno-prawnej, nie oznacza więc, samo przez się, rażącego naruszenia prawa. Jest to wybór uwarunkowany okolicznościami sprawy, ale w przypadku obu wyborów oparty o dyspozycję normy art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którą (według brzmienia z daty wydania decyzji PINB), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z przytoczonego przepisu wynika, że zarówno do inwestora, jak i do właściciela może być skierowany nakaz oparty na art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie z przepisu tego nie wynika w sposób oczywisty, kiedy nakaz powinien być skierowany do inwestora, a kiedy do właściciela nieruchomości. Jest to zagadnienie interpretacji omawianej normy dokonywanej na tle określonego stanu faktycznego. Zagadnienie wykonalności tytułu wykonawczego obejmującego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego było przedmiotem rozważań w orzecznictwie na tle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w sprawach poniżej przywołanych, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Niewykonalność obowiązku oznacza taką sytuację, w której brak możliwości wykonania obowiązku jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków, zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1082/17). Brak dysponowania wyłącznym tytułem własności do obiektu budowlanego, objętego w części nakazem rozbiórki, nie oznacza niewykonalności tego obowiązku, a jedynie konieczność podjęcia przez zobowiązanego odpowiednich działań prawnych i faktycznych w kierunku wykonania nałożonego na niego obowiązku, które w jego przekonaniu mogą być utożsamiane z trudnościami, które z obiektywnego punktu widzenia mają charakter wyłącznie subiektywny. Przeszkody te nie mają charakteru obiektywnego, nieprzezwyciężalnego (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2173/15; wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1681/18). Podając powody uchylenia zaskarżonych postanowień Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem całkowicie pominięto wynikającą z księgi wieczystej utratę przez skarżącego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem nie dokonano także oceny wpływu tej zmiany na wykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę. Mając na względzie wskazane powyżej uchybienia uznał, że kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim więc Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął definitywnie prawidłowości wyboru adresata decyzji, skoro uchylił zaskarżoną decyzję z powodu niewyjaśnienia stanu faktycznego, a zatem z uwagi na naruszenie procesowe. Zagadnienie materialnoprawne będzie możliwe do oceny po ponownym przeprowadzeniu postępowania. Niezależnie od tego, w świetle poprzedzających rozważań dotyczących charakteru normy zawartej w art. 52 Prawa budowlanego, należy uznać, że nakazanie rozbiórki A.B.f jako inwestorowi i posiadającemu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. To zaś, że według Sądu, z samego prawa do użytkowania nie można wywodzić aby prawo użytkowania było wystarczające do wykonania nakazu rozbiórki, nie oznacza, że w konsekwencji należało stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 52 Prawa budowlanego. Wskazanie skarżącego, będącego inwestorem, jako adresata decyzji, stanowiło w niniejszej sprawie naruszenie art. 52 Prawa budowlanego, poprzez przedwczesne jego zastosowanie. Sąd pierwszej instancji zasadnie nie potraktował tego uchybienia jako rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 52 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1681/18 i II OSK 1680/18). Skoro doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję. Poza granicami kasacji pozostaje to, czy w takiej sytuacji procesowej należało uchylić, na podstawie art. 135 P.p.s.a., także decyzję organu pierwszej instancji, tak jak to uczyniono w sprawie II SA/Gl 1882/22. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.