II OSK 1904/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rolniczej Spółdzielni S. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 351/21 w sprawie ze skargi Rolniczej Spółdzielni S. z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 lutego 2021 r., nr SKO.4150.19.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji i odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 351/21, oddalił skargę Rolniczej Spółdzielni S. z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 lutego 2021 r., nr SKO.4150.19.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji i odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi: 1. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Z. z 16 listopada 2020 r., nr 26/2020 o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z.: działka numer [...] w obrębie [...]; 2. umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z., w części dotyczącej fragmentu działki nr [...] objętej uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy [...] w Z. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2020 r. poz. [...]); 3. odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z., w części dotyczącej fragmentu działki nr [...] zlokalizowanej poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...] 2020 r., nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor – Rolnicza Spółdzielnia S. z siedzibą w D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 35 k.p.a. przez pominięcie, iż organy celowo przedłużały postępowanie w niniejszej sprawie, aby nie zakończyć go przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na wydaniu decyzji naruszającej prawo; c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz pominięcie wyjaśnienia w toku postępowania czy strona jest zainteresowana modyfikacją wniosku o ustalenie warunków zabudowy przy uwzględnieniu ograniczenia terenu inwestycji do części działki położonej poza granicami planu miejscowego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w zarzutach nie wskazano aktu normatywnego, z którego pochodzi przytaczany w nich art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Należy wnosić, że intencją autorki skargi kasacyjnej było wskazanie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, może uwzględnić tylko te przepisy prawa, które wyraźnie zostały przytoczone w skardze kasacyjnej, jako naruszone. Nie może natomiast zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać skargi kasacyjnej w zakresie jej podstaw kasacyjnych. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem precyzyjne wskazanie, konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania (por. m.in. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269). Niezależnie od powyższego należało podzielić ocenę przedstawioną przez Sąd I instancji w kwestiach, które zostały ujęte w skardze kasacyjnej, a które w przeważającej mierze stanowiły przedmiot zarzutów sformułowanych w skardze zwykłej. Odnosząc się do zarzutu pominięcia faktu celowego – zdaniem skarżącej kasacyjnie – przedłużania postępowania do czasu uchwalenia i wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd I Instancji trafnie przyjął, że zarówno data wszczęcia postępowania administracyjnego, ani okoliczności, dotyczące tego postępowania, w tym przyczyny jego niezakończenia przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wejście w życie planu miejscowego obejmującego część działki inwestora sprawiło, że prowadzenie postępowania co do tej części stało się bezprzedmiotowe, zaś powierzchnia pozostałego fragmentu terenu, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej okazała się zbyt mała. Z tego też powodu nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, która zarzuca Sądowi I instancji brak uchylenia zaskarżonej decyzji, przy której wydaniu – w jej ocenie – organ dopuścił się naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut nieuchylenia zaskarżonej decyzji pomimo błędnego – zdaniem skarżącej kasacyjnie – ustalenia przez organ stanu faktycznego i nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz pominięcie wyjaśnienia w toku postępowania, czy strona jest zainteresowana modyfikacją wniosku o ustalenie warunków zabudowy przy uwzględnieniu ograniczenia terenu inwestycji do części działki położonej poza granicami planu miejscowego, a tym samym naruszenia przezeń art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w dostateczny sposób przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia jak również przepisy mające zastosowanie w sprawie. Również przeprowadzone postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., która wymaga, aby organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Wypada dodać, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jest prowadzone na wniosek inwestora, który określa między innym przedmiot i zakres żądanego rozstrzygnięcia. Uznanie, że brak inicjatywy inwestora w zakresie modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy na etapie postępowania odwoławczego prowadzi do powstania obowiązku zwrócenia się przez organ do strony z zapytaniem o zamiar ewentualnego wyrażenia woli zmiany treści złożonego wniosku dalece wykracza poza zakres obowiązków organu wynikających z art. 7 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.