II OSK 1902/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. j. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1175/17 w sprawie ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania częściowej rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1175/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania częściowej rozbiórki utwardzenia działek nr ewid. [...] i [...], wchodzących w skład posesji przy ul. [...] w P., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] sp. j. z siedzibą w N., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z: a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, za organem, że wszystkie czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy zostały podjęte, co skutkowało ustaleniem błędnego stanu faktycznego, polegającego na błędnym przyjęciu, że roboty budowlane przeprowadzone przez poprzedniego właściciela, na działkach należących obecnie do skarżącego kasacyjnie, nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, a ponadto na dowolnym przyjęciu naruszenia przez skarżącego § 8 ust. 1 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w P. w rejonie ulic: [...] i terenu [...], obręb [...], ark. 2,3 - etap A zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2017 r., Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r., poz. 1172, bez ustalenia faktycznej powierzchni "terenu biologicznie czynnego" w wymiarze bezwzględnym (m2) lub bezwzględnym, tj. w stosunku do całkowitej powierzchni działek (%), b) art. 107 § 1 pkt. 5 i § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, za organem, że nie jest wymagane precyzyjne wskazanie obowiązków nałożonych na skarżącego w drodze przedmiotowej decyzji organu oraz poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione i dowodów na ich poparcie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: c) § 3 pkt 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., poz. 1422) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuznaniu, że powierzchnia wyłożona płytami ażurowymi nie spełnia wymogu powierzchni biologicznie czynnej, d) art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu częściowej rozbiórki utwardzenia działek o nr ewid. [...] i [...] wchodzących w skład posesji przy ul. [...] w P., podczas gdy brak było ku temu przesłanek, e) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania i możliwe było nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzenia działek o nr ewid. [...] i [...] wchodzących w skład posesji przy ul. [...] w P. do stanu zgodnego z prawem, np. poprzez zwiększenie odsetka powierzchni pokrytej płytami ażurowymi umożliwiającymi naturalną wegetację roślin. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] października 2017 r., sygn. akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z [...] maja 2017 r., nr sygn. akt [...], a także o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zaskarżony wyrok w ślad za poprzedzającymi go decyzjami wydany został w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Organy obu instancji nie dokonały wnikliwej oceny zgromadzonego materiału, nie wskazały, jakim dowodom dają wiarę, a którym nie i dlaczego oraz nie wskazały, jakie okoliczności uznają za dostatecznie wyjaśnione i dlaczego. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że organ drugiej instancji powielił błąd organu pierwszej instancji, polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez skarżącego kasacyjnie § 8 ust. 1 pkt. 8 planu miejscowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy nie ustaliły powierzchni terenu "biologicznie czynnego" na działkach nr ewid. [...] i [...] ani w wielkościach bezwzględnych (m2), ani względem powierzchni całkowitej przedmiotowych działek (%). Organy nie ustaliły również, czy obecnie pokryta płytami ażurowymi część powierzchni działek kwalifikuje się jako "teren biologicznie czynny". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Za błędnie skonstruowany należy uznać zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a." w związku z przywołanymi przepisami k.p.a. z tego względu, że przepisy te wykluczają się wzajemnie. Określają one kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Pierwszy z nich sąd stosuje uwzględniając skargę, drugi uznając ją za niezasadną. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki oddalił skargę, a zatem wystarczającą podstawą było zarzucenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, wskazanych dalej w pkt 1 skargi kasacyjnej. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, podczas kontroli przeprowadzonej [...] marca 2014 r., ustaliły, że działki o nr ewidencyjnych [...],[...] i [...] przy ul. [...] w P. stanowią jedną posesję i są użytkowane przez jednego właściciela. Część posesji składająca się z działek o nr [...] i [...] została utwardzona kostką brukową z pozostawieniem pasa wzdłuż granic szerokości ok 1,0 m (utwardzenie o powierzchni ok. 1 220 m2), w 1997 r., bez stosownych pozwoleń. W dniu [...] marca 2017 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w P. w rejonie ulic: [...] i terenu [...], obręb [...], ark. 2, 3 - etap A, zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2017 roku (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2017 poz. 1172). Plan ten objął zasięgiem również działki nr [...] i [...]. Zgodnie z § 8 pkt 8 planu miejscowego dla terenów 1MN, 2MN (na tym obszarze zlokalizowane są działki nr [...] i [...]), 3MN i 4MN ustala się minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego – 65% powierzchni działki. Oznacza to, że każda z przedmiotowych działek może być utwardzona w nie więcej niż 35%, tj. w przypadku działki nr [...] wynoszącej 480 m2 powierzchni terenu dopuszczalne jest 168 m2 powierzchni utwardzonej, zaś w przypadku działki nr [...] wynoszącej 985 m2 powierzchni terenu – 344,75 m2 powierzchni utwardzonej (łącznie: 512,75 m2). Organ pierwszej instancji uznał więc, że utwardzenie działek nr [...] i [...] (ok. 1 220 m2) narusza § 8 pkt 8 ww. planu. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, co następuje. W niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, którego celem jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, opierając się na stanie prawnym wynikającym z dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Przypomnieć zatem należy, że istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych właśnie do takiego stanu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1783/18, LEX nr 3122062). Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, przez osiągnięcie stanu zgodnego z przepisami należy rozumieć w szczególności zgodność z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisami prawa miejscowego – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z prawidłowych ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że działki skarżącej o nr [...] i [...] nie spełniają warunku minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego, która na terenie 2MN wynosi 65%. Podkreślić należy, że zgodnie z § 3 pkt 22 w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) teren biologicznie czynny jest to teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz woda powierzchniowa na tym terenie. Skoro więc w sumie ok. 1 220 m2 przedmiotowych działek jest utwardzone kostką brukową, a plan miejscowy dopuszcza w sumie 512,75 m2 utwardzenia, to rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, jak również zaakceptowanie ich przez Sąd wojewódzki, należało uznać za prawidłowe. Wobec tego jedynym sposobem doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem, było nakazanie skarżącej kasacyjnie rozbiórki części utwardzenia terenu, przy zachowaniu swobody co do wyboru takiego fragmentu, by nadmiernie nie zaburzyć korzystania z nieruchomości. Niezrozumiały był przy tym zarzut naruszenia § 3 pkt 22 przywołanego wcześniej rozporządzenia, polegający na nieuznaniu, że powierzchnia wyłożona płytami ażurowymi nie spełnia wymogu powierzchni biologicznie czynnej. W sprawie bezsporne jest, że utwardzenie na przedmiotowych działkach zostało wykonane przy użyciu kostki brukowej (vide dokumentacja fotograficzna), a nie płyt ażurowych i taki sposób utwardzenia podlegał ocenie organów nadzoru budowlanego w kontekście zapisów obowiązującego planu miejscowego. Kwestia wyboru materiału, który zastąpi obecne utwardzenie tak, by było ono zgodne z planem miejscowym i przepisami budowlanymi, nie była (i nie mogła być) przedmiotem tego postępowania, na co wskazał też Sąd wojewódzki. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 8 lutego 2022 r.